美国国家安全战略：大战略的发展

20xx年12月04日17:46 作者：知远

国家安全战略的根本目的是提供一个全面的战略，平衡国家实力要素的目的、途径和手段，以实现国家安全并保护、维护和促进一种生活方式。如果成功的话，这个过程最终将导致大战略或统一的战略的发展，这个大战略将把价值观和利益与产生一系列国家政策的战略评估结合在一起，而这些政策将在一个统一的战略中加以表述。然后，这个战略将作为政府的一份统一文件。1

本文将研究美国国家安全战略的起源和发展。本文还将分析，美国总统根据19xx年《戈德华特 - 尼科尔斯法案》的规定，编制并向国会提交年度报告的要求和内容。本文随后将介绍和分析19xx年、19xx年、19xx年、19xx年和20xx年的国家安全战略报告。其目的是为了确定以上这些报告是否实现了《戈德华特 - 尼科尔斯法案》为美国提供一个统一的战略或大战略的意图。选择这五份报告的原因是，在笔者看来，这些报告代表了美国国家安全战略思维和方向的新的或重大的变化。

背景：美国国家安全结构发展的历史回顾。

实现国家安全的根本途径之一是提供所需的政府机构和机制，组织国防机构，统一武装部队，将科学用于军事目的，动员军队的人力，并在整个国民经济中分摊国防的费用。2

对于大多数美国人来说，孤立主义的黄金时代是在19xx年12月7日日本偷袭珍珠港那一天结束的。随着第二次世界大战的结束，人们认识到，美国和世界已经进入了一个全球意识形态竞争的新时代。对美国来说，努力界定和完善国家安全结构和战略的过程始于二战期间，并在19xx年的《国家安全法案》中第一次正式阐明。

第二次世界大战的结束将两种根本不同的政治理念引入了关于美国未来在世界上所扮演的角色这个问题的辩论之中。第一种理念与旧的保守政治文化有关，担心发展一个强大的国家安全机制，会危及与美国民主有关的基本价值、原则和制度。他们相信，一个强大的国家安全结构会浪费资源，严格地管制这个国家的青年，将权力过于集中在联邦政府，尤其是军队。这些人还担心，建立一个强大的行政部门会破坏国会和行政部门之间符合宪法的基本平衡。4

第二种理念是一种新的国家安全观念，希望在世界事务中积极发挥作用。这种理念强调，美国已经进入全面战争的时代，这种新的威胁需要更高程度的军事警惕和战备，可以为美国的国防动员国家所有的资源。此外，他们还认为，保卫美国的自由与保卫其他地方的自由是不可能分割的。5 “和平与自由是不可分割的，因此，美国领导人别无选择，只有通过捍卫整个自由世界的安全来保卫美国的安全”。6 最后，正如民主社会的所有政治进程一样，两种截然不同的理念之间的辩论以妥协告终。在国防问题上产生一个多数人的共识，这是不可避免的必要妥协。制订战略不是一个理性的和系统性的过程。事实上，这是一个紧张的政治过程。在这个过程中，经历了旷日持久的谈判和妥协，才产生了国家战略。7 19xx年《国家安全法案》的起源可以追溯到第一次世界大战和第二次世界大战期间的军事行动的准备与实施，行政与立法之间的斗争，陆军部内部的斗争以及陆军部和海军部之间的斗争。8 主要的不足在于：陆军和海军之间关于空中力量的作用之争；关于国家的安全结构不能再基于一种适用于平时的组织结构，又基于一种适用于战争的不同组织结构的认识；陆军和海军关于战后的作用和任务的分歧；和平时期的国

家安全规划和决策结构的崩溃；缺乏真正的参谋长联席会议；以及将各军种统一置于一个由文职内阁成员担任部长的，单独的国防部领导之下的基本需求。9

由于认识到为了国防目的，需要更大的统一、协调和一体化，《国家安全法案》于19xx年7月颁布。该法案通过创建一大批新的机构，包括国家安全委员会，国家安全资源委员会，中央情报局，参谋长联席会议等，建立了现代国家安全结构。10

该法案也通过合并美国陆军部和海军部，建立了国家军事机构（美国国防部的前身-译注）。这个新的行政部门由国防部长领导，他是一个文职内阁部长。该机构有三个自主的行政部门，陆军部、海军部和空军，以及其他一些参谋和协调部门。11

19xx年《国家安全法案》也不是没有争议和政治内讧，特别是在陆军和海军，它们注定要失去自主权和地位，国会也注定要失去权力和影响力。虽然国防部长被任命为总统在国家安全问题上的首席助理，但他的权力、权威和工作人员的数量都受到了特意限制。12 各军种部长仍然保留了其内阁成员级别的地位，还是国家安全委员会具有完全投票权的成员，并拥有直接向总统汇报的权利。13 最终的结果是一个软弱的国防部长和一个不太有效的国防结构。

19xx年《国家安全法案》的第一个重大修改，是19xx年的《19xx年国家安全法修正案》。这些修订将各军种部长从国家安全委员会中撤了出来，明确其受国防部长领导，并设置了参谋长联席会议主席的职位，但没有指挥权或对联合参谋部的投票权。14 最终的结果是，通过使其成为协调三个继续“单独管理，但不合并”的军种的活动的核心人物，显著增强了国防部长的权力。

《19xx年国防部改组法案》继续了统一各军种的趋势，进一步完善了各军种与国防部长之间的关系。各军种部将被“单独组织”，而不是“管理”，并置于国防部长的“指导、影响和控制”之下。16 国会明确授权国防部长改组军种部，并确定了从总统通过国防部长到战区指挥官的指挥链。该法案还授权设立了专业司令部和联合司令部，并授予参谋长联席会议主席对参谋长联席会议的表决权。17

《19xx年戈德华特 - 尼科尔斯法案》

《19xx年戈德华特 - 尼科尔斯国防部改组法案》是自《19xx年国家安全法案》以来，最全面的国防改组法规。该法案是《19xx年国家安全法案》的第四次重大修改，也是二战后对国防部的第三次改组。这是联邦部门、机构、委员会和局每年必须向国会提交的2000多份报告之一。第99届国会通过本法案的目的是：加强文官对国防部的控制，改进军队对文官领导的建议，明确作战指挥官的权力和责任，改进战略的制订和应急规划，并更有效地利用国防资源。18

《戈德华特 - 尼科尔斯法案》中包含的新的，也可能是意义深远的修改之一是要求总统向国会提交一份年度报告，详细介绍美国的国家安全战略。19 《戈德华特 - 尼科尔斯法案》要求总统向国会提交一份年度国家安全战略报告，全面阐述和讨论以下内容：

?对美国国家安全至关重要的美国全球利益、目的和目标。

?遏制侵略和实施美国国家安全战略所必需的美国外交政策、全球承诺和国防实力。

?为了保护和促进美国利益并实现美国的目的和目标，对美国的政治、经济、军事和国家实力的其他要素的短期和长期运用的建议。

?美国是否有足够的能力实施美国的国家安全战略，包括评估美国国家实力的所有要素的能力之间的平衡，以支持国家安全战略的实施。

?其它可能有助于国会了解美国国家安全战略事务的考量。

?每一份国家安全战略报告均应同时提交保密和非保密的版本。20

第99届国会的意图是通过要求总统依据国家利益、目的、目标和价值观制订一个大战略，集中对美国国家安全战略的讨论和辩论；这个战略的目的、途径和手段具有一致性；整合了国家实力的要素及其时间范围。21 “从理论上讲，至少对改革者而言，一个用文字清楚表达的战略将使国会更好地了解实施战略所需要的资源，从而有利于每年的授权和拨款程序，特别是有关国防部的授权和拨款程序”。

美国的国家安全战略观点

头两份国家安全战略报告是在里根总统任期的最后两年编写和发布的。这两份报告为美国人民和全世界上提供了美国对国家安全战略的独特观点。

由于《戈德华特 - 尼科尔斯法案》直到19xx年年底才获得通过，《19xx年国家安全战略报告》是在有限的时间内准备的，反映了当时美国的战略思维和方向。23 在第一份国家安全战略报告中包含了当时认为讨论美国国家安全战略所必不可少的几个基本组成部分。

里根政府的第一份报告中包含了简要介绍当时对美国国家安全战略的思考的部分。这些部分的标题是：美国的观点，美国国家安全战略的基础，美国的外交政策，以及美国的国防政策，战略的实施，对20世纪90年代的展望。

在题为“美国的观点”这部分中，里根政府表示，“通过详细阐明美国外交和国防政策的基本要素，已经奠定了美国在世界事务中发挥更具有建设性的和更积极的作用的基础”。24 此外，里根政府表示，他们也客观地审查和调整了美国的政策，以反映“这个复杂和不断变化的世界的动态”。25

在“美国国家安全战略的基础”这部分，里根政府强调了美国在第二次世界大战结束后发挥的领导作用，并表示未来仍然会发挥这种作用。19xx年的报告，确立了我们现在熟悉的，确认国家利益并将其作为美国战略的指导原则的概念。已经确认的五项美国的重大利益是：美国作为一个基本价值和制度完整的，自由和独立的国家的生存；健康和不断增长的美国经济；自由、民主制度的发展和通过公平、开放的国际贸易体系联系起来的全球各自由市场经济体的发展；一个对美国的利益没有重大威胁的，稳定和安全的世界；以及美国联盟关系的健康和活力。26 为了支持美国的利益，这份报告详细介绍了支持已经明确表达的美国国家利益的五大目标。27 这份报告确认，苏联是“美国的安全和国家利益的最严重威胁”。28 这份报告还认为国际恐怖主义是另外一个威胁，“其本质是非常阴险的，而且范围在不断扩大”。

该报告还概述了美国战略中已经用于并将继续用于遏制苏联的三种不同要素。第一个要素，“美国的国防政策”，涉及威慑和遏制苏联的军事扩张所必需的军事力量前沿部署。第二个要素，“美国的国际经济政策”，涉及西欧和日本的经济复苏计划，并在国际货币体系的建立和管理中形成美国的领导地位，鼓励地区和全球自由贸易协定。最后一个要素，“美国的第三世界政策”，包括提供经济和安全援助，以对抗苏联建立马克思列宁主义政权的努力。30

在“美国的外交政策”这部分，以非常全面的表述，介绍了美国如何通过促进民主的发展和全球经济活力的增长，来支持其外交政策目标。这部分着重讨论的领域包括：基本目的的连续性，外交政策的工具，国际经济政策，以及实力的政治和信息要素。然而，这部分还包括了一个分节描述美国的地区政策，主要集中在实力的军事手段的贡献。31

19xx年报告篇幅最多的部分是“美国的国防政策”，详细说明了里根政府当时对苏联进行军事遏制的战略。美国当时的国防战略的宗旨包括：利用美国的优势和苏联的弱点，保持战略威慑，武器控制，保持常规威慑，国家安全的太空支持，国家安全的情报支持，以及低强度冲突。详细介绍美国的外交政策和国防政策的部分合在一起，清楚地表明了里根政府高度重视运用实力的军事手段来实现美国的目的和目标并保护美国的利益。32

在19xx年报告的结尾，重申了确认苏联是美国以及世界和平与稳定的主要威胁的理由。这份报告清晰而简洁地强调了经济、社会和政治信仰的根本分歧，苏联的扩张主义政策，苏联前所未有的军备建设，苏联对美国及其盟国的威胁，以及苏联与全球恐怖主义发展之间的联系。虽然该报告还简要地警告说，美国决不能忽视其他破坏稳定的国际威胁和问题，这些威胁和问题能够严重损害美国的利益，但报告没有详细说明具体的地区、国家或威胁。33

美国的第一份国家安全战略提供了明确阐述的，美国当时的战略思维观点。这份报告描述了美国如何看待置身于这个世界上的自己。这份报告包含对美国的国家利益、目的和目标的全面描述，并提供了对美国外交政策，全球承诺，美国遏制苏联所需的国防实力的描述。虽然该报告提供了对实力的军事要素的短期和长期运用的全面描述，但还是没有阐明将其他实力要素整合到的总体战略中的一整套方法。

该报告反映了里根政府高度重视实力的军事手段，几乎排除了其他手段。总地说来，该报告详细介绍了全面的遏制苏联的战略途径。但该报告未能将国家实力的其他要素完全整合到战略力量平衡之中，由于专注于苏联，也没有提供一个真正的全球观点。因此，19xx年的报告没有实现《戈德华特 - 尼科尔斯法案》为提供了一个美国的大战略的意图。

《19xx年国家安全战略报告》标志着根据《19xx年戈德华特 - 尼科尔斯法案》的规定，向国会提交了第一个真正的大战略。由于联邦预算赤字和国际贸易逆差对政治议程的双重挑战，34 里根政府对19xx年的报告做出了两项重大更改。第一个重大更改是强调将国家实力的所有要素纳入一个综合战略之中。35 第二个重大更改是对每个地区制订和提交仍然要整合国家实力所有要素的不同战略。36

这份报告由五个部分组成：美国国家安全战略的历史因素；美国国家安全战略的基础；实力、政策与战略；将实力要素整合到国家安全战略之中；战略的实施；37 以及基于继续遏制苏联的政策的总体战略。38

在“美国国家安全战略的历史因素”这部分，里根政府表示，自二战以来，美国安全战略的变化不大。里根政府认为，美国的核心利益和目标保持了一致，美国国家实力要素的结合39 始终是我们过去、现在和未来安全的重要源泉。

在“美国国家安全战略的基础”这部分，包含了五项美国国家利益。40 尽管对19xx年报告中有关国家利益的内容进行了轻微的修改，这两个文件中阐述的国家利益基本上是一致的。该报告还阐述了一组支持既定的美国利益的五大目标，而且这些目标与19xx年报告中所包含的目标基本上也是相同的。41

19xx年的报告还确定了苏联是美国和全球安全利益的主要威胁。该报告承认，作为领导风格变化的结果，苏联成功地展示了更加有利的国际形象，拟议的国内改革和外交政策倡议，导致了从根本上改变苏联行为的希望。这份报告承认，对美国和国际利益的威胁也存在于中东、中美洲和南美洲、东南亚，核武器扩散仍然继续构成威胁。42

与19xx年的报告相比，19xx年的报告主要增加了两方面的内容。增加的第一个主要内容是，为了提供一个综合的战略，强调国家实力的所有要素。43 在“实力、政策与战略”这部分，里根政府提供了一个如何用美国国家实力的所有要素来保护和促进美国国家利益的清晰的愿景。这部分还介绍了美国的外交、国防和经济政策将如何用来实现美国的目的和目标。44

增加的第二个主要内容是，概述了一组针对世界各个地区的单独的战略。在“将实力要素整合到国家安全战略之中”这部分，里根政府提供了将美国国家实力要素整合到一个旨在实现美国在各地区的目的和目标的战略之中的概念。45

第二份《美国国家安全战略报告》提供了一个明确而全面的美国安全战略。该报告包含了今天仍然在使用的价值观、利益和国家安全目标的基本框架。该报告描述了美国企图如何使用国家实力的所有要素来实现自己既定的安全目标。最重要的是，这份报告提供了实现并维持美国在全球的目的和目标的综合战略。归根到底，19xx年的报告符合《戈德华特 - 尼科尔斯法案》向国会提供美国的大战略的意图。 参与和扩展的国家安全战略

在第一个任期将近18个月时，克林顿政府于19xx年6月公布了其第一份国家安全战略报告。46 该报告代表了冷战后第一个真正的美国安全战略概念，也是自19xx年以来美国安全战略的第一个重大变化。该报告反映了全球格局，克林顿政府行政部门的组织，华盛顿和美国当时政治气候的变化。47

《19xx年国家安全战略报告》包含四个部分：前言，通过参与和扩展促进我们的利益，综合地区途径和结论。这份报告反映了美国如何努力实现国家安全目的和目标的方向和思维的明显变化。该报告还确定了三个主要目标，以凭借做好战斗准备的军队可靠地维护我们的安全，支持美国的经济振兴，并促进海外的民主。这三个主要目标，在克林顿政府的所有7份国家安全战略报告中都可以找到。48

在前言部分，克林顿政府承认世界的一个新时代的黎明已经到来。“冷战的结束和苏联帝国的解体带来了一个从根本上发生了改变的安全环境”和“前景十分广阔，但也有很大不确定性的相应的时期”。49 该报告清楚地阐明，美国是超群的全球大国，而且美国在世界上的领导地位比任何时候都更加重要。这部分还强调了跨国恐怖主义的兴起，毒品走私，环境恶化，人口快速增长和难民潮对全球和美国安全的威胁。50

19xx年报告篇幅最多和最重要的部分的标题是“通过参与和扩展促进我们的利益”。这部分详述了克林顿政府的战略方向和战略思维。这部分强调了需要使用预防性外交和选定的参与作为实现美国的目的和目标的主要工具。这部分还包含了一个分节，突出介绍了克林顿政府在其头17 月任期里的实际成绩。51 该报告还反映了比往届政府使用的更广泛的“安全”定义。由于新的战略环境和缺乏一个对美国实际安全的明确的军事威胁，克林顿政府将安全定义为“保护我们的人民，我们的领土和我们的生活方式”。52 这个战略的目的是利用“各种机会，使美国更加安全和繁荣”，53 并保护美国免遭新的安全威胁。

19xx年的报告中只包含了三个基本的国家安全目标：增强我们的安全，促进国内繁荣，并推动民主。54 “只用三个国家安全目标来整合政府所有促进美国利益的努力，是一种简练的表达”。55

在“综合地区途径”这部分，强调了克林顿政府通过提供广泛的地区目标，面对世界各地区的途径。这部分清楚地表明，美国对世界上每个地区的政策反映了我们调整总体战略以适应其独特的挑战和机遇。这部分强调了美国战略对世界各地区的适用性；我们广泛的目标和要点，而不是一份列举我们所有的政策和利益的详尽清单。56 这种途径没有提供一个整合确保美国地区性目的和目标所需要的所有国家实力要素的详细战略。

《19xx年国家安全战略报告》反映了美国的安全思维和方向的重大转变。这份报告全面介绍了美国的国家安全利益、目的和目标。报告还阐述了美国的外交政策，全球承诺，以及威慑短期和长期威胁所必需的国防能力。这份报告还详尽地说明了国家实力要素的短期和长期运用，以保护和促进美国的利益。最后，报告阐述了实现美国安全目的和目标所需要的国家实力要素之间必要的平衡。

归根到底，通过预防性外交和选择性参与的双重战略，《19xx年国家安全战略报告》符合《戈德华特 - 尼科尔斯法案》提供一个美国的大战略的意图。

新世纪的国家安全战略

克林顿政府第二个任期的第二份国家安全战略报告发表于19xx年10月。该报告反映了克林顿政府对全球经济相互依存日益增加的认识，《平衡预算协议》，19xx年的《四年防务评估》的结果，并日益认识到国内恐怖主义带来的挑战。57

该报告包含四个基本部分：前言，促进美国的国家利益，综合地区途径和结论。58 19xx年报告从结构到内容与《19xx年国家安全战略报告》都很类似，并保留了美国的三个核心目标，增强我们的安全，支持美国的经济繁荣和促进海外的民主。59 总之，这两份报告之间的差异只是重点和程度的不同。60 在“前言”部分，克林顿政府确认，国家和国际的安全环境已经并将继续经历显著的变化。“我们生活在其中的安全环境是动态的和不确定的，充满了大量可能变得更严重的威胁和挑战，但也提供了前所未有的机遇来避免这些威胁并促进我们的利益”。61 前言部分描述了全球化的挑战和机遇，强调了美国继续参与的重要性，并概述了克林顿政府将如何实施这一战略，以实现美国国家安全的三个核心目标。

“促进美国的国家利益”是这份报告中最重要和意义最深远的一部分。虽然总体战略仍然是基于三个国家目标，增强我们的安全，支持我们的经济繁荣并促进海外的民主，62 但对美国国家利益的重要性进行了分类：极其重要的利益，重要的国家利益，人道主义和其他利益。63

这部分还简要介绍了当前和未来对美国利益的威胁：地区性的或以国家为中心的威胁，跨国威胁，危险技术的扩散，外国情报搜集，以及失败国家。64 最后，这部分强调了克林顿政府继续将重点放在战略的实施上，围绕塑造国际环境，应对威胁和危机，现在就准备应对不确定的未来，促进繁荣的概念进行扩展。65 以上每一个领域都包含了一系列旨在实现美国国家安全的政策工具和目标。

在“综合地区途径”这部分，强调了克林顿政府通过提供广泛的地区目标，面对世界各地区的途径。然而，该报告通过概述克林顿政府增强安全，促进繁荣并推动各个地区的民主的战略，提供了一个更协调一致地实现和支持美国的目的的途径。66

《19xx年国家安全战略报告》反映了美国国家安全思维的重大转变的趋势仍在持续。这份报告全面介绍了美国的国家安全利益、目的和目标。这份报告还把美国的利益划分为，极其重要的，重要的，或人道主义和其他的这三类。该报告还详细阐述了要实现美国的目的和目标所必需的外交政策、国防实力和全球承诺。与19xx年的报告相比，该报告阐明了更有针对性和综合性的地区途径，总之给国会提供了一个美国的大战略。

美国新的国家安全战略观点

《20xx年国家安全战略报告》发表于20xx年9月。这份

报告清楚地反映了布什政府对以下方面的观点：美国的国家安全，美国无与伦比的实力，不断变化的战略环境，以及20xx年9月11日对世界贸易中心的恐怖袭击事件。

该报告包含的9个部分67 概述了布什政府的国家安全战略，标志着美国战略思维和方向的根本性变化。该战略旨在利用美国无可比拟的实力和影响力来扩大世界各地的自由和开放的社会，增强安全并促进经济发展。布什所做的书面介绍清楚地表明了这个战略的基本主题，“美国将利用这一机遇瞬间，在全球范围内扩大自由的好处。我们将积极努力把民主、发展、自由市场和自由贸易的希望带到世界的每一个角落。”68

20xx年的报告偏离了以明确表述的国家利益的优先级作为美国战略的指导原则的做法。相反，这份报告提供了三个美国国家安全的目的，这些目的在以下节录的最后：

“美国国家安全战略将基于一种清楚的美国人的国际主义，反映我们的价值观和我们的国家利益的结合。这个战略的目的是帮助世界不只是变得更安全，而且会变得更好。在通向进步的道路上，我们的目的是明确的：政治和经济自由，与其他国家的和平关系，以及对人的尊严的尊重”。69

这份报告清楚地确认了流氓国家和跨国恐怖主义网络及其支持者是美国和全球安全利益的主要威胁。报告概述了保卫美国免遭这些敌人危害，并在全球范围内捍卫和维护和平的战略。这个战略是建立在加强、保持和发展反击流氓国家和全球恐怖主义的新联盟的基础上的。这份报告也承认，美国将是这场作战领头的国家，我们必须而且也会承担这方面的重任。

“与别国合作，缓和地区冲突”这部分指出，“有关国家必须继续积极参与关键地区的争端，避免事态升级，并尽量减少人类的苦难”，而且“由于美国是一个相关的国家，也将与朋友和盟国一起参与地区争端，减轻痛苦，恢复稳定”。70 在这部分中还承认了美国拥有有限的资源并确定了两条美国介入的战略性原则。第一条原则是，“美国应该投入时间和资源来建立在出现地区危机时可以帮助控制危机的国际关系和机构”。第二个原则是，“美国应该对自己帮助那些不愿意或没有做好自助准备的国家的能力持现实的态度。只有在人们都愿意尽自己的一份力量的地方和时候，我们才愿意果断行动”。这部分确认了以色列和巴勒斯坦之间的冲突，南亚，印度尼西亚，拉丁美洲的部分地区，以及非洲地区是对美国和全球安全具有重要意义的地区。

20xx年报告中“通过自由市场和自由贸易开启全球经济增长的新时代”这一部分，概述了布什政府推动一个强劲的世界经济的战略。该战略还概述了旨在产生更高的生产率和持续经济增长的7项政策，72 并详细介绍了美国通过提供10项促进自由贸易的战略来促进全球贸易的计划。73

《20xx年国家安全战略报告》的语调与以往的大不相同。其中两种说法和一个主题不仅表明了美国的战略思维和语调这种根本性转变，而且也经常被国际社会中认为美国试图建立全球霸权的那些国家强调。这两种说法都包含在文件的开头部分，“美国国际战略概述”。文件开头即断言，“美国在世界上拥有前所未有的——以及无与伦比的——实力和影响力”，74 这种说法常常与“这一战略的目的是帮助世界不仅变得更安全，而且会变得更好”的说法连在一起的。75 当这两种说法被用国际社会的眼光来审视，并结合美国当时正在进行的军事行动，很难坚持说美国更倾向于多边行动，而不是单边行动。

对“预防性战争”或“先发制人的进攻”不同寻常的重视和更宽泛的定义，仍然是这份报告最有争议的方面。该战略提出，而且在事实上，美国当时已经进行了两次重大的军事行动，把公认的真正的先发制人的概念，即先发制人地打击迫在眉睫的、具体的和几乎确定的威胁，扩展为更宽泛的概念，即先发制人地实施打击，以防止甚至正在形成的长期威胁。“预防性战争”这种更宽泛的定义，违反了为了防止这些不稳定的解决方案而形成的、公认的国际准则。这种定义也要冒树立一个其他国家可能采取的、新的国际先例的风险。

从广义上讲，布什政府当时的战略有一个“现实与修辞”的不匹配，以其当时的形式是不可持续的。继续依靠实力的军事手段与更宽泛“先发制人的攻击”的定义相结合，在经济上、政治上，尤其是军事上都是不可持续的。当时的这种不匹配表明，支持国家安全战略成功实施的目的、途径和手段的概念可能缺乏平衡。

《20xx年国家安全战略报告》反映了美国的安全思维和方向的另一次明显转变。这种转变仍然是由美国面临的威胁不断变化的特点驱动的。虽然这份报告比以前的国家安全战略报告更具描述性，但它确实提供了一整套美国的国家利益、目的和目标。报告还阐述了美国的外交政策，全球承诺，以及威慑短期和长期威胁所必需的国防能力。该报告阐述了美国国家实力各要素的短期和长期运用。报告承认，美国的国家资源是有限的，同时，为了实现美国的安全目的和目标，提供了国家实力各要素之间的战略平衡。最后，这份报告与过去的报告在形式上和结构上是不同的，它符合《戈德华特 - 尼科尔斯法案》向美国国会提供一个大战略的意图。

国家安全战略要达到什么目的？

一年一度的国家安全战略报告主要有三个目的。首先，它是作为一个战略沟通文件。其次，它是行政部门的一个统一的文件，第三，它是作为总统议程的基本陈述。

作为一个战略沟通文件，国家安全战略报告旨在实现两个主要目的。首先是与国会就大战略进行沟通。这一战略应该提供使行政部门和立法部门就战略环境，美国政府的意图，确定国家资源分配的依据以及运用国家实力要素实现美国的目的和目标形成共识的基础。76 其次，将美国国家政策的方向传递给广大的国际、国内受众。国际上的受众包括：盟国、朋友、中立国，以及现有的和潜在的对手。国内的受众包括：政治支持者和反对者，各种特殊利益集团，国防和非国防工业基础，以及美国公众。77

作为行政部门的一份统一的文件，国家安全战略报告的目的是在内部就外交、国防和经济战略达成共识。“每一届新政府和第二任期的政府在从竞选过渡到执政时，都面临着这一挑战，特别是在外交政策一直没有作为竞选中的主要问题的时候”。78 这种共识从理论上讲是通过国家安全委员会和跨部门的过程来完成的，即报告的编写、编写人员配备和批准。

作为总统总体议程的基本声明，年度国家安全战略报告代表了一届政府的战略方向的基础，涵盖了国家资源的分配和国家实力要素的运用，以保护美国的国家利益并最终实现美国的全球和国内目的和目标。

尽管《戈德华特 - 尼科尔斯法案》要求每年提交国家安全战略报告，但过去的情况是混乱的，而且一直有人主张将《戈德华特 - 尼科尔斯法案》修改为要求每两年提交一份国家安全战略报告，即一届政府在其任期的第二年和第四年提交报告。在研究不同年度的国家安全战略报告及其形成时，有三大趋势变得更加明显。首先，即将上任的政府只有有限的时间来准备其第一份报告。如果即将上任的总统还没有完成组阁，或者国会还没有批准即将上任的政府成员的提名，这个已经紧张的时间表可能会变得更加复杂。其次，跨部门过程本身极端的重复性质导致了提交给国会的报告相当大的延迟。最后，两年一度的过程将为所有涉及这个过程的参与者提供必需的时间来评估当前的国家安全战略的有效性，并在重新启动目前的年度过程之前，研究替代的途径。这几点提供了考虑修改《戈德华特 - 尼科尔斯法案》并要求每两年提交一份国家安全战略报告所必需的基本证据。

结论

从这篇论文中，可以得出有关美国国家安全战略发展的几点结论。首先，没有关于适合的美国大战略的总体共识。这主要是由必要的政治过程和任何政府的民主形式固有的妥协造成的。“毕竟，大战略真正是分配资源以打造短期和长期的各种实力工具的原则，国家将这些工具用于其国防和促进其全球目标”。 79 其次，自从第一份国家安全战略报告19xx年发表之后，美国的战略思维和方向经历了几次根本性的转变。这些调整都是由政府的变化以及国际和国家安全环境的变化驱动的。第三，虽然政府先后对美国的目的和目标进行了调整，但我们的国家利益经受了时间的考验，即使面对完全不同的国际和国家安全环境也保持了一致性。

最后，虽然使“世界上最发达的民主包含了最繁琐的国家安全决策过程，效率低下是开国元勋们给国内问责增加的代价”，80 这个过程经受住了时间的考验并保护美国的国家利益经历了引人注目的国际和国内格局的变化。知远/王建国