第十三专题 南海情势与海洋治理

近年来，围绕南海部分岛礁归属及部分海域划界的争议愈演愈烈，地区国家间政治互信下降，区域安全形势趋于紧张。形势发展对海洋治理合作将产生消极影响。

一、日趋紧张的南海情势

自20xx年以来，南海争端频起，各方介入力度加大，形势趋于复杂，主要表现在以下几个方面：

（一）争端间歇性发作，均未得到根本解决

20xx年3月5号，时任马来西亚总理巴达维登陆南沙群岛的弹丸礁和光星仔礁，以总理兼国防部长的身份宣称马来西亚对这些岛礁拥有所谓的“主权”。3月8日，美国海军监测船“无暇”号在靠近海南岛的中国专属经济区活动时，与中国发生现场对峙。3月10日，时任菲律宾总统阿罗约签署“领海基线法”，将中国的南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲领土。20xx年7月23日，美国国务卿希拉里?克林顿在东盟地区论坛外长会议上，大谈维护南海航行自由的重要性和紧迫性，反对在南海问题上使用武力或以武力相威胁，目标直指中国。20xx年3月，中国驱赶菲律宾在南海礼乐滩的石油勘探船。5月，中国海监船割断在南海中国管辖海域从事非法作业的越南石油勘探船的电缆。7月，5名菲律宾议员登上南沙中业岛，并在岛上安插国旗。20xx年4月，中菲黄岩岛对峙。6月21日，越南国会通过《越

南海洋法》，将西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。8月，中国宣布建立三沙市。9月，菲律宾政府发布由总统阿基诺三世签署的第29号行政命令，将包括中国南海部分水域的菲律宾群岛以西海域命名为“西菲律宾海”。20xx年1月，菲律宾将其与中国的南海主权争议提交联合国仲裁法庭。

围绕上述事件，相关国家展开外交和舆论战。中国坚持双边解决争议问题，而越南、菲律宾积极推动南海问题东盟化、国际化。各方所持的法理基础也不一致。中国坚持历史性主权、周边国家违反禁止反言原则、《联合国海洋法公约》晚于中国的主权取得等原则，而南海周边国家则强调《联合国海洋法公约》关于沿岸国对专属经济区和大陆架资源的所有权以及“连续和有效的占领行为”为依据。在利益驱动及国内民族主义情绪压力下，各方均难以从现有立场后退，在现有政治框架和主权观念下解决南海争端前景黯淡。

（二）域外大国的介入使南海问题进一步复杂化

美国以维护南海“航行自由”为借口高调介入南海问题，称南海岛礁领土争议问题事关美国国家利益，支持以《联合国海洋法公约》为基础解决争端，为菲律宾、越南等南海声索国撑腰打气。中国设立三沙市后，美国务院称美反对任何单边行动，南海问题只能通过相关国家以对话、多方合作的外交方式来解决。美国参议员麦凯恩称，中国成立三沙市是“不必要的挑衅”，还呼吁通过“多边方式来解决南海争端”问题。麦凯恩称，“中国决定成立三沙警备区，向南海部署军

队，没有必要”，并称中国选三沙市人大代表“只会加大亚洲邻国对中国扩大领土的关注，而且是没有法理依据的”。美对东盟南海声索国的支持，不但体现在外交上，更体现在军事上，主要形式是军援、军售和军演。美国对菲律宾军事援助提升3倍，向菲移交“汉密尔顿”级巡逻舰，助菲建设海岸监视中心。美开始向越南提供军援，为其培训军官。美为印尼安装7套雷达监控系统，出售24架F-16战机。美增加军舰访问南海周边军港的次数，定期与越、菲等国在南海海域举行联合军演；增加在南海周边的军事存在，拟在新加坡部署四艘濒海战斗舰，在澳大利亚达尔文港部署2500人海军陆战队，考虑在澳属科科斯群岛部署无人侦察机和无人攻击机，向泰国提出租用乌塔堡空军基地的要求。此外，美油气公司埃克森-美孚在争议海域“118”和“119”区块开发油气。受美国影响，并出于各自战略考虑，日本、澳大利亚、印度等国家均积极介入南海问题。20xx年，印度石油公司与越南签订协议，介入南海争议区油气勘探开发活动。与此同时，印度提升了同越南在军事领域的合作，承诺帮助越南加强海军建设。20xx年1月，日本海上保安厅官员赴马尼拉教授菲海岸警备队员收集情报与监控。4月，日本参加美菲“肩并肩”联合军事演习。7月2日，日菲签署了旨在加强海上安全保障等领域合作的防卫合作备忘录。此外，日本还宣布将向菲律宾提供10艘巡逻船。澳大利亚对南海问题上的介入主要表现在追随美国鼓吹南海航行自由，积极参加美国主导的南海联合军演，包括“环太平洋”年度演习、“金色眼

镜蛇”演习、“卡拉特”演习、美印“马拉巴尔”演习、美菲“肩并肩”演习、“护卫军刀”演习等。

（三）地区国家加快海上军备建设步伐

南海主要声索国为维护各自海洋权益并威慑其他国家，纷纷加强海军建设。瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所20xx年10月发布的研究数据显示，东南亚国家在2005至20xx年间购买武器的数量，较此前5年几乎翻了一番。据20xx年的康拉德—阿登纳基金会国际报告，从20xx年到20xx年东南亚国家的军费开支从201亿美元提高到375亿美元。在20xx年，新加坡投入83亿美元用于购买多管火箭发射器、美国F-15战机、潜艇等。印尼20xx年的军事预算约72亿美元，主要购买Su-30战机及潜艇。越南20xx年从俄罗斯订购6艘“基洛”级潜艇和12架Su-30战机。菲律宾近年则从美国购买两艘汉密尔顿级巡逻舰，将20xx年的国防经费从每年50亿比索（约合

1.17亿美元）涨至80亿比索（约合1.88亿美元），其中主要费用用于购买相对先进的海军战舰和潜艇，并拟从20xx年开始对海军进行现代化。泰国计划花费2.57亿美元向德国购买6艘现已退役的206型潜艇。越南则通过提供港口等为美国、印度海军的存在提供便利，并与印度海军频繁举行演习。印度海军则以帮助越南“加强战力”作为回报（包括维护和升级越南现有的战舰，建造海洋巡逻船和攻击快艇，培训海军人员等）。加上域外国家在这一地区的军事力量，南海成为亚洲“最拥堵的水域”。

（四）“南海行为准则”成为近期各方角力的重点

东盟国家积极推动具有法律约束力的“南海行为准则”，试图以此限制中国在南海争端中用强。美国更是积极介入，表示愿意为准则的制订提供帮助。东盟内部在准则制订问题上意见不一，菲律宾、越南希望东盟内部先达成一致，再与中国谈。而多数国家希望尽早拉中国加入谈判。20xx年9月27日，印度尼西亚于联大会议期间自主提出“南海行为准则”草案，向各方传阅。在11月召开的东盟和东亚系列峰会期间，东盟秘书长素林表示，东盟已经达成一致共识，要与中国尽早进行制定“南海行为准则”的谈判。20xx年1月，越南前副外长黎良明接替素林正式就任东盟秘书长，其在就职演讲中表示，东盟应加快与中国的谈判速度，尽早建立“南海各方行为准则”。总体看，东盟方面希望“行为准则”能成为争端解决机制，而中国则认为行为准则仅是为争端解决创造环境，不能成为争端解决机制。中方对条件成熟时探讨制定“南海行为准则”持开放态度，认为各方应认真落实《南海各方行为宣言》，启动南海务实合作，维护南海地区和平稳定，为制定“南海行为准则”营造互信基础，创造良好氛围。

二、导致南海争端不断升级的原因

南海争端由来已久，但近年来矛盾凸显并成为国际焦点，有其特殊的国际背景：

（一）《联合国海洋法公约》的生效刺激各国的“圈海运动”

公约规定了200海里的专属经济区制度和大陆架制度，但对专属经济区和大陆架没有给予明确的界定，允许专属经济区和大陆架存在多条分界线，由于各方对专属经济区和大陆架的界定不同，从而埋下冲突的隐患。按公约规定，一个四面环水并在海水高潮时能高于水面的自然小岛，只要它能够维持人类居住或本岛的经济生活，就可以同陆地领土一样拥有自己的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。例如，一个如圆桌大小的岛礁，基本上不能维持人类居住或经济生活，按照《公约》的规定，它虽然不能拥有专属经济区和大陆架，但是却可以据此划出自己的领海和毗连区。在本国利益的驱动下，南海周边国家大多采取“先占岛后圈海”的策略和“先圈海后占岛”的办法；同时，又都采用有利于本国利益的解释方式，提出和强行实现非法的主权要求。伴随联合国大陆架界限委员会要求在20xx年5月13日前提交200海里外大陆架外部界限的划界申请，沿海国重视对岛礁的实际控制与建设，矛盾也随之上升。

（二）巨大的利益驱使

南海具有重要的战略地位和丰富的自然资源。南海位居太平洋和印度洋、亚洲和澳洲来往的“十字路口”，是世界重要的海上通道。世界上大陆之间的商业运输，约90%需要通过海洋，其中一半要经过南海。南沙群岛位于整个东南亚地区的腹地，周边国家都力图以南沙群岛为依托来扩大战略纵深。除此之外，南海油气资源丰富，有“第二波斯湾”之称。新美国安全中心的研究报告认为，南海地区探明的石油储量为70亿桶，天然气约为900万亿立方英尺。南海石油不仅

含硫量低，而且基本位于200—1000米之间的易开采层。另据专家称，南海海底有巨大的“可燃冰”存在，并有望于20xx年进入试开采阶段。与南沙争端有关的几个周边国家，对油气依赖度都很大，纷纷对南海资源进行掠夺性开采。在占据大量岛礁的情况下，越、菲、马等国每年从南沙海域采走的石油约为1800多万吨，其中越200万吨、菲50万吨、马800万吨、文莱800万吨。各国对海洋资源开发的重视使岛礁归属及海域划分问题凸显。

（三）部分国家将南海问题作为牵制平衡中国的工具

美国将南海问题作为其重返亚洲的主要抓手之一，企图通过南海问题，离间中国与东盟国家关系，强化美在南海周边的军事存在，维护美国主导的海上秩序，巩固围堵中国的第一岛链。日本将介入南海问题作为其在东海问题上与中国讨价还价的筹码。印度则将南海问题视为牵制中国在印度洋及南亚活动的一张牌。澳大利亚则为策应美国对中国实施“两面下注”。域外大国的介入使菲律宾、越南等声索国有恃无恐，不断挑战中国的政策底线。东盟国家认为，中国目前还在崛起过程中，不敢用武力来解决南海主权争端，现在是维持并巩固在南海“实际存在”和继续侵占中国南海海域主权的最后“机遇期”。

（四）中国维权意识和措施的加强引起其他国家的反弹

长期以来，由于国内政治及军事实力等制约，中国未能对南海岛礁实施有效管理，使南海周边国家有机可乘，侵占了大量岛礁，并

进行了有效管理和临近海域的开发。中国自20世纪80年代提出“搁置争议，共同开发”的倡议，并未得到南海周边国家的回应，中国自身也未能实施单独开发，而越南、马来西亚等国却在争议区域积极开发。近年来，中国逐渐加强对南海权益的维护，却遭到外部的质疑和非难，将中方维权活动与中国对外战略走向连在一起，怀疑中国的战略意图。由于西方媒体主导国际舆论，对相关争端给予片面报道和解读，给外界留下中国以大欺小的印象，甚至认为中国开始对外示强，无意遵守地区安全秩序。

三、对南海海洋治理的影响

南海海洋权益争端的不断升级，使地区政治互信下降，部分双边关系趋于紧张，对地区海洋治理将产生负面影响。

海洋治理包含国家和国际两个层面。根据19xx年的《联合国海洋法公约》及19xx年联合国环境与发展大会所通过的《21世纪议程》的精神，所谓的海洋事务，至少应包括海洋生物资源如渔业管理、海洋非生物资源如矿产的开发利用、航政港务的管理、海岸带的开发利用管理、海洋科技的研究发展、海域执法、海洋观光发展、海洋环境保护与生态保护、海洋监测等范畴，而且这类海洋事务由于往往涉及多个沿岸国的利益，或者在国家范围以外的公海区域之管理，因此既需要宏观地超越国家治理机制，同时在许多地区更需要区域间的共同治理。

在部分岛屿归属及海域划分存在争议的情况下，南海周边的国家层面海洋治理通常侧重强化对本国权益的保护，并通过旅游开发等有效管理强化在南海的主权存在。与此同时，海洋治理受制于地区国家的经济社会发展水平。由于发展水平相对落后，南海周边国家对实施海洋治理存在意愿、技术和财政支持的不足。相关国家不可能将以维护海洋生态系统作为海洋治理的优先目标，而更多关注的是如何开发和利用海洋资源。

从国际治理层面看，南海地区的海洋治理合作进展有限。20xx年《南海各方行为宣言》提出各方合作的五大领域：海洋环境保护、海洋科学研究、海洋航行安全、海洋探索与救援以及打击跨国犯罪，但由于各种原因，直到20xx年7月，各方才就落实宣言后续行动指导方针达成一致。尽管多数东盟国家均同意在环境保护、渔业保护、救援等各种较少敏感领域进行区域共同合作，但由于海洋权益争端的存在，所谓上述合作往往雷声大、雨点小，或者虚多实少。目前南海主要的跨国治理合作主要体现在非传统安全领域，特别集中在打击海盗问题上：20xx年，马来西亚、印尼、新加坡发起马六甲海峡联合巡逻（泰国20xx年加入）；同年，亚洲14国签署《亚洲打击海盗及武装抢劫船只的地区合作协定》。

目前，中国与东盟国家的海洋合作主要集中在海洋科技、海洋环保、防灾减灾、海洋经济等低敏感领域：如中国—印尼《关于发展海洋与气候中心的安排》、中国—马来西亚《海洋科技合作协议》、

中泰《关于建立中泰气候与海洋生态联合实验室的安排》。20xx年9月—10月间，中国、泰国、马来西亚等国的调查团参加了在南海南部进行的西太平洋海洋灾害对气候变化的响应项目联合调查。中国、菲律宾、越南的南海合作基本是虎头蛇尾。20xx年3月，来自中菲越三国的国家石油公司——中国海洋石油总公司、菲律宾国家石油公司和越南石油和天然气公司共同签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。从2005—20xx年，三家石油公司在礼乐滩海域联合开展海上地震调查，后由于菲律宾国内炒作联合调查违反菲法律以及菲政局变化等原因而搁浅。中菲越也曾达成关于联合海洋科考的协定，并召开了两次筹备会，但由于菲国内的反对，最终未能实施。

中国对推动南海治理合作持积极态度，并以此推动搁置争议、共同开发方针的落实，及增加相互之间的政治互信。20xx年11月，中国宣布将设立30亿元人民币的中国—东盟海上合作基金。20xx年1月，中国公布了《南海及其周边海洋国际合作框架计划（2011—20xx年）》。按《框架计划》要求，南海及周边地区国家可通过开展学术交流、开展合作研究、开展能力建设、开展学位教育与专业培训、与国际组织和国际计划的合作5种方式，在海洋与气候变化、海洋环境保护、海洋生态系统与生物多样性、海洋防灾减灾、区域海洋学研究、海洋政策与管理6个领域展开务实合作，提升对海洋自然规律和人类活动影响的认识，增强共同应对气候变化、防御和减轻海洋灾害、保护海洋生态环境、实施科学管理的能力，促

进海洋的可持续利用和经济社会的可持续发展。该框架计划的实施期限为2011—20xx年。中国将为实施本框架计划建立持续的资助机制，由国家海洋局每年发布合作指南，并组织对申请项目进行审议，对批准的项目，采取滚动方式给予经费支持。