公共行政的现代性叙事：反思与批判

颜昌武

【专题名称】公共行政

【专 题 号】D01

【复印期号】20xx年10期

【原文出处】《学术研究》(广州)20xx年6期第54～58，108页

【英文标题】Modern Narratives of Public Administration: Reflections and Criticisms

【作者简介】颜昌武，暨南大学管理学院讲师，广东 广州 510632

【内容提要】 要更好地考察公共行政学的发展问题，就必须了解公共行政学所赖以产生和

发展的思想文化传统。以技术理性为特质的现代性构成了西方公共行政的宏大叙事背景，并界定了其理论思维与实践走向。重新梳理历史的要旨，不仅在于恰当地描述公共行政学的发展轨迹、丰富20世纪的公共行政思想史，更在于彰显一种相对于现代性叙事、由批判角度形成的理论视野，从而激发人们对于现代性公共行政的批判与反思，并为构建和谐的良序社会提供理论参考。 【关 键 词】现代性/技术理性/公共性/反思

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)06-0054-05 公共行政的发展是整个现代社会发展的一部分，对公共行政的研究离不开对其所赖以产生与发展的恢宏的思想文化传统的探讨。令人遗憾的是，迄今为止，关于公共行政的大多数讨论“并未将其方法和哲学的反思置于现代性——西方社会当前主导的历史意识的背景下”，[1](P1)总是在一些貌似新潮和时髦的话题中跳进跳出，从而使得公共行政学一再地面临可怕的身份危机。要更好地考察公共行政学的发展问题，就必须梳理公共行政学所赖以依存的历史背景。重新梳理历史的要旨，不仅在于恰当地描述公共行政学的发展轨迹、丰富20世纪的公共行政思想史，更在于彰显一种相对于现代性叙事、由批判角度形成的理论视野。

一、作为公共行政之宏大叙事的现代性

就其背景而言，“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”，[2](P33)或者说，“公共行政得以实践、研究和传授的整体文化的特点可以概括为现代性”。[1](P20)这一现代性的历史背景不仅意味着公共行政有着鲜明的时代性，而且也意味着现代性对于公共行政具有特殊的情景预制和意义限定。

何谓现代性(Modernity)？一般来说，“现代性”一词首先意味着现在和过去的时间断裂。它的出现是为了表现出一种新的时间意识，即同过去拉开距离而面向未来。在时间断裂的意义上，“现代”以中世纪为参照对象。在同中世纪剧烈的对照中，现代性才得以崭露头角。在漫长的中世纪，世俗的、真实的人性堕入永恒的忏悔与赎罪中不能自拔，卑贱的人不过是神圣上帝的婢女。作为现代性的发端，西方启蒙运动最初是以人的自由与解放为己任的。人文主义的先驱无不高扬人性的旗帜，热情地讴歌人的价值、自由与尊严。因而，现代性从一开始就意味着对以上帝为代表的传统权力的反抗——而在前现代社会中，这种传统权力被认为是自然的、不可避免的。用韦伯的话来说，现代性是一个除魅化的理性过程。[3](P24)人如何才能除魅？启蒙运动的先驱不约而同给出的答案是，“知识就是力量”。只要敢于认

识，敢于运用自己的理性，人类就能摆脱由其自身所造成的依附状态。[3](P29-30)科学知识是人们运用理智的必然累积，它的客观性与确定性使得人们渴望通过科学的研究得到具体实在的东西，希望让物甚至让人自身按照自己的设想来运作。自然科学不可抗拒的功利性表现为对进步的信念，相信知识无限进步、社会和改良无限发展。在科学知识的支撑下，人类的自信心得到了前所未有的张扬，许多曾经遥不可及的梦想现在都已经成为技术的事实。在此，现代性被罩上了一层光辉灿烂的面纱，并被视为一种从黑暗中挣脱出来的努力。

而伴随着工业化所取得的史无前例的物质繁荣，现代性逐渐成为西方社会主导的历史意识形态。汉娜·阿伦特就此评论说：“人类生存(目前的实际境况)依赖的不是人文主义者的梦想，也不是哲学家的理性思考，甚至也不是政治运动——至少不是基本地依靠这些，而几乎完全依赖了西方世界的技术发展。”[4](P10)这种以技术理性为特质的现代性被概括为一种关于人类主体和人类力量的话语体系，它以“理性”为核心，坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出来，并为人类描绘了一幅有关社会健康发展的理性蓝图。要实现这一蓝图，我们需要国家作为支撑点，以执行和裁决法律、管理经济和市场、资助科学发明与技术创新。“在大部分西方社会，这些任务不能仅由立法实体和法院来完成。这样就导致了执行占主导地位的行政国家的实现。因此，现代公共行政其实源于一个可追溯到数百年前的梦想”。[1](P1)

启蒙运动的初衷是为了人的自由与解放，但如果其赖以借力的技术理性超越科学和技术本身成为一种规范的意识形态时，这种意识形态化的工具性特征便常常被误读为目的本身，而人的价值、自由与尊严则荡然无存。哈贝马斯则精辟地指出了作为规范意识形态的现代性的三个维度：第一，相信科学和技术能够将我们从自然和社会对我们发展的限制中解放出来；无视仅仅依赖科学分析思路和科技带来的负面效应。第二，认为某人的研究或职业实践仅仅在其是“科学的”时候才具有严谨性和客观性，也就是说，它必须遵循所谓“科学的”程序。第三，忽视对于非科学化的，但对认知和行动同样合法的方式的关注。[1](P2)

一旦成为一种规范的意识形态，作为现代性之核心的“技术理性”自身的目的性便突显出来，而不再仅仅是作为实现某一目的的工具，它当仁不让地占据了“上帝”的席位，成为衡量一切是非与否的惟一裁判者。“这就是我们的新神；理性女神受到人们的敬畏；从今往后我们膜拜她??就这样，理性直接地坐上了圣母玛丽亚的祭坛宝座，人们，如报纸所说，向她发行必要的仪式”。[5](P49)不幸的是，刚从宗教神学枷锁下挣脱出来的人，又重新陷入了新的牢笼。从高扬人的自由与解放出发，现代西方社会走向了一条再次压抑人性的道路。有着自识意识(self-awareness)的公共行政就是在这样一种充满悖论的技术理性的宏大叙事背景下走上了历史的前台。

二、现代性公共行政的局部叙事

在19世纪末期之前的美国，公共行政学作为一个领域，尚处于少人问津的状态。在强烈的反国家主义的政治传统下，美国人缺乏对公共行政实践的需要，当然不用操心公共行政理论。直到进步时代(约1896-19xx年)，作为启蒙运动产物的现代性才在美洲大陆姗姗降临，在科学和技术的强力推进下，美国人取得了史无前例的社会进步，与之相伴随的是“行政国家”的兴起，公共行政开始成为一个独立的研究领域。因此，公共行政学是以技术理性崇拜为特质的进步主义、专业主义和职业主义的结晶。要言之，“自识意识的”公共行政学从一开始就是现代性的产物，现代性也因此界定了公共行政的理论思维与实践走向。这些理论思维与实践走向可以被细分为如下几种局部叙事。

一是公共行政领域的去政治化叙事。在现代性的视野下，科学被看做是价值中立的，而科学技术的使用也是工具性的。“政治与行政两分”的肇始者威尔逊从进步主义的立场出

发，认为政党分肥制的弊病是将行政领域和政治领域混合在一起造成的，“如果行政人员过多地以一种政治方式行事，无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色，均可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策”。[6](P29)为了使“干净的”行政从弊端丛生的“政党分肥制”中摆脱出来，威尔逊主张将政治与行政区分开来，并大力推进文官改革运动。只有这样，行政系统才能够将科学、效率、效益、技术合理性等价值作为行动准则，并依此建立一个高效合理的行政模式。

根据政治与行政二分的基调，公共行政诞生之初便蕴含着浓厚的工具主义思维倾向，它偏重于达成目标之手段的思考，而对于目标本身缺乏反思。对威尔逊来说，行政只是政策的忠诚执行者，在治理的过程中，它只是实现政治价值的工具，寻求有效率的手段是行政的核心任务。因而，“政治与行政二分法”的意义，仅仅在于使行政成为一个摆脱政治干涉的独立领地，独立出来的、以去政治化原则为基础的行政体系纯粹是工具性的，它只是在技术上具有优越性，不宜介入政治价值的论辩过程，而应努力成为实现政治价值的手段。美国学者吉瑞赛特因此认为，在威尔逊那里，公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段”。[7](P21)

二是公共行政学科的科学化叙事。现代性在学术上的基本特征，表现为学科的专业化及由此导致的学科分化。从启蒙运动开始，自然科学所取得的突飞猛进的发展与有目共睹的成就，给西方思想界以很大的影响，他们逐渐形成了这样一种共识：只有科学才能使人日益控制实在，走向进步。他们被科学和技术在物理世界获得的巨大成就所打动，希望在社会和政治世界也能实现如自然科学般的精确和客观。早期的公共行政学者受到进步主义的影响，认为公共行政也只能在一种依赖于职业主义和专家知识的框架中寻找其合法性，因而醉心于探究行政学能否成为一个类似于自然科学的科学化、技术化的学科。

“科学管理之父”泰罗是将组织科学化的先驱，他说：“有人就‘科学’一词在这里的使用提出了严厉的反对意见。这种反对意见主要来自这个国家的教授们，对此我颇感惊异。他们憎恨将科学一词用于日常生活中的琐事。我想，对这种批评的正确回答是引用一位(很有名的)教授最近所下的定义??即‘科学是任一类型的、经过分类或组织的知

识’。”[8](P57)当代著名行政学家登哈特教授就此评论说：“虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性应用于组织研究的观念。”[8](P57)由于相信行政体系和公共组织也可以用自然科学的方式去加以把握，泰罗发起了科学管理运动，对公共行政的科学化、技术化产生了决定性影响，其深远影响使得“可以用技术方案来解决公共问题”的信念深入人心，加速了公共行政的去政治化。

三是公共行政人员的专业化叙事。技术理性主导的现代性不可避免地导致专业化的专家知识，而专业性正是专业人员的生命力。如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能获得对专业实践的自主权和控制权，不可能最为有效地执行任务。在这样一种背景下，前工业时代的政党分肥制自然就被以功绩制为基础的官僚制行政所取代。在这个行政体系中，公共行政人员的选择依据是技术资格，即专业化和技术化。

“人事管理的功绩制、需要专业知识职业的增加和管理领域的复杂性，现在通过政府不断增强能力和提高效率需求联系在了一起”。[9](P430)这种结合与韦伯的官僚制不谋而合。在韦伯看来，现代文明，尤其是其技术经济结构的本质要求“结果的可靠性”，而官僚制组织则可实现这一点，因而成为在技术上优越于所有其他形式的组织形式。韦伯认为，官僚组织内部每一个人员均应被视为机器中的一颗螺丝钉，不需外力控制便可自动发挥功能。一切“非理性”的因素，如个人的情绪，均应被排除在外，只有这样，才不至于对组织的绩效造成干扰。[6](P24-28)韦伯的官僚制恰好与古典行政学派和科学管理运动相吻合，共同构成

了传统公共行政时期的典范。

四是公共行政研究的实证化叙事。随着自然科学成功地控制自然界，并将人类从自然限制中解放出来，自然科学分析的思路和技术进步取得了绝对的垄断地位。在科学化的大潮中，很多行政学者感到，他们以前对于行政活动的研究，缺乏诸如物理学或化学等“真正的”科学中的力量。“为了纠正这种情况，他们采取了一种代表逻辑实证主义哲学观的方式”。

[8](P74)这种观点主张只有依循实证主义模式的研究才是理性和科学的。随着自然科学的迅猛推进，实证主义几乎成为科学研究的代名词，实证主义方法则成为知识合法累积的主要手段。

公共行政研究也不例外。在主流学者的眼中，以民主和公正为核心价值的行政思想充满价值判断而不能加以客观衡量，根本不能算是一种有用的知识。它必须接受自然科学的标准，以研究的有效性、可测性、因果性来判断研究成果的可接受性。但古典行政学所提出的偏向于静态的管理原则，并不能满足公共行政科学化的期望。因此，以西蒙为代表的行为主义学派认为，要以知识获取的实证主义的经验研究和实验方法为基础建立一个综合的行政理论。西蒙强调，“行政理论的首要任务，就是要建立一系列概念，让人们能用这些与该理论相关的术语来描述行政状况。为了能够科学地应用这些概念，它们必须具有可操作性，也就是说，它们的含义必须符合实验观察结果或状况。”[10](P38)西蒙提出的以实证主义为基础的行政理论尽管遭受到了诸多批评，但这并不妨碍它成为经典的理性行政研究模式，这一研究模式与进步主义的思维相一致，并且与政治科学的行为革命相呼应，从而成为解决公共行政中效率问题的一种令人兴奋的研究途径，至今依然是思考公共行政的基本思路。

五是公共行政价值的效率化叙事。早期的公共行政学者亲眼目睹了技术变革给社会带来的巨大成就，新的思想、新的发明、新的技术与它们的生产和分配仿佛一夜之间改变了社会。科学与技术发展的首要象征就是机器——完成工作的精确、机械、合理和高效的典范。既然科学能够产生原理，是行动的指南，能够帮助行政人员改进组织效率，既然衡量公共行政是否是一门独立学科的判断标准来自于其是否科学化、技术化，既然效率标准已经被泰罗等人证明是资本主义社会中成功的企业价值观，那么，公共行政就应该师法企业，以效率为最高的价值。

古典行政的代表人物古立克明确宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率”。[8](P67)在他看来，效率是一种价值观，一种可能与其他价值观相冲突并且应该优先的价值观。西蒙虽然批评了古立克的格言式的行政原理，但却接过了效率价值的接力棒。通过一种更为精致的科学化途径，西蒙认为，从组织的角度看，“善”是指能够提高组织实现其目标的能力，“恶”指的是弱化组织实现其目标的能力，因而，只要能提高效率就是善的，不能提高则是恶的。“这一标准理所当然地应该是我们对行政理论的期待：把效率作为它的主要目标”。[8](P80)

在进步主义的影响下，公共行政实践界热衷于追求进步、重视科学成就、讲求经济效率等，而在学术界，效率取向的公共行政模式越来越成为主流的思维倾向。人类的自信心在现代性的支配下得到了前所未有的张扬，公共领域曾有的梦想现在都已经成为技术的事实，人们不必再对道德抱有虔诚的敬畏。沃尔多不无感叹地说：“以往人们总是以为良好的政府就是道德人的结果。而现在他们则持相反的观点：道德是无关紧要的，恰当的机制与专业的人员才是决定性的。”[11](P23)但是，当被这样一种现代性公共行政的羡慕之情所浸透时，公共行政和人类就难免要伤及自身的尊严。缺乏民主底色而以效率为核心价值的行政思想，已使得公共行政原本应该蕴含的公共性丧失，“而此一公共性的丧失导致了公共行政无助于建构良善的社会”。[12](P44)登哈特则更为深刻地指出，传统的以效率至上为价值导向的

行政思想的扩张，使得越来越多的群体生活空间理性化，削弱了整个社会的自治和民主责任感。[8](P69)

三、对现代性公共行政的反思与超越

前已述及，现代性的主流公共行政思想是以技术理性的宏大叙事为背景的，但是，“公共行政理论这一现代主义的方言是有局限的，因为它的构成即是矛盾，这些矛盾体现在对于其发展至关重要的每一方面。”[5](P47)现代性的一个悖论在于将技术理性意识形态化，该悖论反映在公共行政的理论与实践中，则是将民主政治与理性官僚相割裂。时至今日，公共行政仍然在“民主政治”与“理性官僚”这一两难困境中艰难生存。

应该说，早在现代性公共行政兴起伊始，就有罗伯特·达尔、德怀特·沃尔多等人对其进行了机智的反驳。到19xx年代初，兴起了声势浩大的新公共行政运动；19xx年代以来，在民主行政重建运动与后现代公共行政的推动下，对于公共行政的批评汇集为对理性模式的批判，并试图建立起超越现代性的替代模式，以期在超越现代性的基础上重构公共行政的合法性基石。基于斯蒂尔曼的分析，并综合怀特和亚当斯等人的观点，我们可以将这些超越现代性的理论努力归纳如下。[1](P8-9)[13](P36-37)

一是新公共行政学派，它被怀特与亚当斯称为“创建(公共行政)合法性叙事最公开的一次尝试”。[1](P8)该学派强调提高社会公平的价值，鼓励市民参与政策制定，使公共行政研究更贴近实践者和市民，并宣称在某种程度上拒斥实证主义。然而，新公共行政的理论尝试并未被真正当作是使该领域合法化的叙事，反而被人们看做是进行范式转换的一个失败的尝试。二是弗吉尼亚理工学院重构学派。该学派的代表作是由万姆斯利、古德塞尔、罗尔等公共行政大师们合著的两本书，即19xx年出版的《重构公共行政》和19xx年出版的《重构民主行政》。这两书本虽然包含着互相冲突的复杂主题，但正如其标题所示，都致力于重建整个公共行政学科的根本哲学观、制度和理论。三是公共行政理论网络学派(PATNET)或诠释学派。这一学派以现象学为取向，致力于探索并阐释探求公共行政学科所面临的一些最深层次的、最深刻的有关本体论和认识论的问题，如与存在或人的存在的本质有关的价值观、假设和思想，并把它作为构筑公共行政新的知识基础的一种方法。四是后现代公共行政学。其主要学者及著作有福克斯和米勒的《后现代公共行政》、麦克斯怀特的《公共行政的合法性》、法默尔的《公共行政的语言》。他们关注的是公共行政在政府治理中的合法角色问题，批判的是现代性公共行政所体现的理性主义、基础主义、确定性与权威性，认为根本不存在什么科学的、客观的、绝对中立的学术话语，因而致力于从反整体主义、反本质主义和反权威主义角度对现代性公共行政进行消解。

上述各流派的研究大大丰富了公共行政学的理论建构，特别重要的是，它们对主流的现代性公共行政及其实证主义研究方法进行了深入的批判，一般都包含有民主行政、多元参与、责任伦理、权力解构等元素。总的来说，这些反思路径至少有两个方面值得我们借鉴。 首先，它们抛弃了传统公共行政的工具理性思维模式，而更强调公共行政自身的重要性。如果突破工具理性的狭隘视角就会发现，公共行政并不仅是价值中立的手段，也不仅是执行公共政策的工具，更是设计并执行经济、科技、政治和社会变迁的主导力量。公共行政应追求崇高的目标与道德承诺，应以改善人民的生活，追求公平、效率与民主为职业，它在民主治理过程中应扮演着核心的、重要的与正面的角色，而不能仅仅被视为达到民主的工具。因而，这种民主行政的本质，“涵盖了整体社会、政治、经济的重要意义，亦即，在以人民与社会为首要考量的情况下，它必须花费极多的心思，为全体社会寻求确切的发展方向。而公共行政与管理的改良，并不仅是实现这些目标的手段之一；事实上，其本身亦是我们所要完成的目标。”[14](P15)

其次，它们并不反对效率价值，但更注重其“公共性”的维度。公共行政管理维度的技术变革与创新是十分重要的，因为它意味着行政体系回应人民需求的速度和提升公共服务品质的能力。但是，尽管技术与效率是公共行政的重要维度，但其决非公共行政的全部。完善的公共行政所涵括的并不限于组织与管理技术、政策规划与分析、人事与财务管理以及方案评估。公共行政主要讨论公共问题的解决，理应由行政的与公众的关切角度来处理公共事务。因而，“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。”[15](P559)

我们同样要看到，正如法默尔所指出的，上述各种超越现代性公共行政的理论努力，在很大程度上依旧属于现代性话语范畴。[5](P47)企图在现代性的语境中寻求跳出这一两难困境的良方，无疑是一种奢望，人们必须寻求更好的解决思路。因而，它们的意义并不在于提供一个惟一可取的替代途径，而在于激发人们对于现代性公共行政以及整体文化的批判与反思，并为一个更加伦理的和民主的公共行政奠定基础，从而为构建和谐的良序社会提供了理论参考。特别是就我国的公共行政而言，所有这些理论努力，对于我们如何恢复在行政管理学被简约掉的“公共性”，如何彰显公共行政学中的公正、民主等规范价值，具有十分重要的借鉴意义。

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