行政事业单位内部会计控制制度建设的问题与对策

一、行政事业单位内部会计控制制度存在的主要问题

1.内控意识淡薄，基础管理薄弱。内控意识是内控环境中的关键内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的基础性保证。内部控制理念的缺乏，对内部控制制度的重要性认识不足，导致管理薄弱。行政事业单位大多数会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。在具体操作中，印鉴票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度及会计人员分工中的“内部牵制”原则等得不到真正的落实；会计凭证的填制缺乏合理有效的原始凭证支持；领导“一支笔”审批情况还比较普遍，重大事项没有实行集体审批决策；工作人员调离岗位也不及时办理清点、交接手续等。

2.费用开支过大，缺乏有效控制。行政事业单位对于行政经费的支出、专项资金普遍缺乏严格的控制标准。由于部门预算编制达不到零基预算要求，不够细化、准确，经常有年度预算调整变动情况发生，各项实际支出也并非严格按照预算安排支出，缺乏预算的刚性约束。同时，单位一般都是按照收入规模花钱，缺乏对资金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各项费用重复浪费、开支金额庞大。专项经费被挤占、挪用现象也较普遍，致使专项资金未能发挥其应有的资金效益。

3.固定资产不实，资产管理混乱。一是固定资产入账不及时；二是低值易耗品和固定资产划分不清；三是所有权和使用权不清。缺乏有效的财务管理制度。定期的资产盘点工作没有按规定执行，时常出现有账无物，有物无账的混乱状态。极易导致资产账实不符及资产流失。实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但对资产的使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。

4.制度不健全，无章可循，违章难究现象严重。有效的管理控制需要坚实的基础，有的单位没有单独制定内部的财务管理制度，管理的随意性较大。有的单位虽有内部财务方面的管理制度，但很不完整，且流于形式。缺乏明确的岗位责任制度。一是记账人员、保管人员、经济业务决策人及经办人没有很好的分离制约，存在出纳兼保管等现象；二是重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象；三是财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确；四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置；五是忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失。

二、行政事业单位内部会计控制制度建设的难点

1.管理理念不到位，缺乏责任感。一是对内部控制的概念不明确，不理解内部控制的意义所在；二是对会计工作不重视，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低；三是单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到很好发挥。

2.现行授权机制容易造成内控制度失效。在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。

3.外部环境不到位，不协调。从外部环境来说，内部控制制度的建立与实施不只是一个

单位自身的事情，还应当是一项社会工程。目前，社会公众对行政事业单位的监督作用极其微小，财政、审计等部门监督各有侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的督促。

4.相关政策不到位，会计监督乏力。一方面没有建立专门机构或指定专人具体负责内部会计控制的监督检查工作；另一方面虽然具备内部审计机构或指定专门的审计人员，但不能对内部会计控制存在的缺陷和问题及执行有效性作出客观公正的评价，对执行结果的评价也缺乏有效的考核制度。三、行政事业单位内部会计控制制度建设的几点建议

1.增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。要把这项工作作为党风廉政、机关作风建设的一项重要工作来抓。通过自身学习，提高对内部会计控制制度建设重要性的认识，并明确单位负责人、会计机构负责人、会计业务经办人员各岗位工作人员在内部会计控制制度中的责任和要求，建立有效的相互制衡、激励奖惩的机制，充分调动整个内部会计控制队伍的积极性，形成单位内部会计控制人人参与、人人有责的良好氛围。

2.建立健全单位的内部会计控制制度，规范单位内部行为。全面清理整顿单位原有的各项管理制度、办法，依照《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》有关要求，制定单位内部会计控制制度。一是分工控制。对于不相容职务，必须进行分离负责，不能由一个人同时包办兼任。二是业务记录控制。在对经济业务进行会计记录时，必须采取一系列措施和方法，落实凭证制作、传递、保管等每一环节的控制要点，以保证会计记录的真实、及时和正确。三是财产安全控制，确保单位财产物资安全完整。四是预算控制。规范单位预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算的编制差异，采取改进措施，确保预算的执行。

3.加强会计基础工作，提高会计人员素质。一是要严格会计人员从业资格的审查，认真贯彻执行新《会计法》关于会计从业人员的相关要求，加强培训、考核。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重单位财务文化的培养和会计职业道德建设。

4.发挥财政与审计部门作用，强化监督控制。财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。在执行检查任务时，应着重加强对单位内部控制制度的符合性测试，帮助单位建立和完善现有的制度，指出单位管理上的漏洞，从而促进单位内部控制制度的执行。将行政事业单位的内控建设作为会计管理工作的重要内容，促进行政事业单位内控制度的完善。

5.建立内部会计控制制度的考评体系，强化责任追究。对一些单位领导随意任用会计人员或因个人意志导致内控失效的要予以追究责任。只有客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，才能激励和促进推行内部控制制度的有关部门及员工尽心尽责地做好内部控制工作。

参考文献：

[1]吴敏.试论单位内部会计控制制度的建立[J].湖北财经高等专科学校学报，2003，15（2）.

[2]徐筠.如何加强事业单位财务管理的内部控制[J].江西化工，2007，（3）.

[3]沈涛.试论事业单位内部会计控制制度[J].财会研究，2006，（5）.

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第二篇：对行政事业单位内部会计控制制度建设设想

《会计法》规定，各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度。这里所说的内部会计监督制度，其实质就是内部会计控制制度。行政事业单位建立健全内部会计控制，规范单位会计行为，堵塞漏洞，提高财务管理水平和风险防范能力，提高财政资金运用效率，维护社会主义市场经济秩序，促进经济社会健康发展等具有重要的意义。本文试就在我市行政事业单位建立和完善内部会计控制制度提出如下设想。

一、充分认识建立内部会计控制的意义，增强内部会计控制意识。

1、内部会计控制是单位防范风险、控制舞弊的“防火墙”和“过滤器”。内部会计控制是指单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定和实施的一系列会计控制方法、措施和程序。近年来，我市一些单位不同程度存在会计基础工作薄弱、内部会计控制制度不健全或执行不到位等问题，私设“小金库”、贪污挪用公款、营私舞弊、以权代法、损失浪费等现象时有发生，影响单位职能的高效行使和财务的科学管理。因此在单位内部实施会计控制，有利于保护单位财产物资安全完整，提高财政性资金的使用效益，防止贪污腐败行为的发生，促进源头治腐工作。

2、增强单位内部会计控制意识。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部会计控制制度的合理性、有效性负主要责任。各级财政和财务监督要采取多种形式，加强单位负责人及有关领导内控知识方面的宣传培训，提高单位负责人对内控建设重要性的认识，切实增强单位负责人的内控意识。各单位要明确会计机构负责人、会计业务经办人员和各岗位工作人员在内部会计控制中的责任和要求，建立有效的制衡、奖惩机制，充分调动内部会计控制相关人员的积极性，形成单位内部会计控制人人参与、人人有责的良好氛围。

二、按照内部会计控制的基本要求和方法，建立健全单位内部会计控制体系。

1、加强单位内部会计控制的基本要求。单位内部会计控制就是要约束单位内部涉及会计事项的所有人员，任何个人不得拥有超越内部会计控制的权力；内部会计控制要涵盖单位内部各项经济业务，针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节；内部会计控制要保证单位内部涉及会计工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明，相互监督。

2、单位内部会计控制的基本方法。

一是职责分工控制。单位应明确内部岗位职责分工，建立职责分明的岗位责任制和岗位轮换制度。单位内部岗位的设置应当体现不相容职务相互分离、相互制衡的要求。不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等。出纳等关键岗位人员应定期轮换。实行会计集中核算的单位应当指定专人负责会计监督工作，单位报账员不得单独经办经济业务事项，不得兼任稽核、会计档案保管等工作。

二是授权批准控制。单位要明确规定财务审批授权的范围、权限、程序、责任等制度并严格执行。对重大业务事项实行集体决策或联签制度。

三是会计系统控制。单位要任用具备会计从业资格的人员从事会计工作，依据《会计法》和国家统一会计制度，制定适合本单位的会计管理制度，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，建立和完善会计档案保管和会计工作交接办法。

四是预算控制。单位要按照《预算法》及财政部门的有关规定加强预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，及时分析和控制预算差异，采取有效措施，确保预算按规定的程序和目标执行。

五是财产保全控制。单位要建立健全财产保全控制制度，限制未经授权的人员直接接触财产，采取定期盘点、账实核对、财产保险等措施，确保各种财产的安全完整。

六是风险控制。单位要树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，对财务风险和业务活动风险进行全面防范和控制。

七是内部报告控制。单位要建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。

八是电子信息技术控制。有条件的单位可运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，加强对财务、业务电子信息系统的使用与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面控制，减少和消除人为操纵因素。

3、各单位要根据国家有关法律法规，按照内部会计控制的基本要求和方法，结合本单位的实际情况，制定出适合本单位特点的内部会计控制制度，形成一套相对完整、在内部控制方式、技术、手段等方面有章可循的单位内部会计控制体系。

三、会计控制制度建设的主要内容

单位内部会计控制制度要至少涵盖货币资金、票据管理、实物资产、工程项目、收支管理、债权债务、投融资活动及财务会计报告等内容。

（一）建立对货币资金控制的货币资金管理制度。

1、建立健全货币资金岗位责任制。严格实行会计、出纳分设，财务印鉴分管，形成货币资金不相容业务相互分离、相互制约和相互监督的制度。单位要设置专职或兼职的出纳人员，负责办理货币资金业务。出纳不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作。

2、建立严格的货币资金审批制度。单位要明确审批人及其权限，在授权范围内进行审批。对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，会计人员有权拒绝办理，并及时向审批人上级授权部门报告。重大货币资金支出，应当实行集体决策和审批。要建立货币资金审批责任追究制度，防范贪污、侵占、挪用货币资金等行为。

3、建立严格的货币资金支付业务程序。单位有关部门或个人用款时，应当提前向审批人提交货币资金支付申请，注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效经济合同或相关证明。单位财会部门要安排专职或兼职审核人员，对支付申请的合法性、合规性及支付申请凭据的真实性、完整性、准确性进行审查。审批人根据其职责、权限和相应程序对支付申请进行审批。对不符合规定的货币资金支付申请，审批人应当拒绝批准。复核人应当对批准后的货币资金支付申请进行复核，复核货币资金支付申请的批准范围、权限、程序是否正确，手续及相关单据是否真实、齐备，金额计算是否准确，支付方式、收款单位是否妥当等。复核无误后，交由出纳人员办理支付手续。出纳人员应当根据复核无误的支付申请，按规定办理货币资金支付手续，及时登记现金日记账、银行存款日记账或零余额账户用款额度日记账。

4、建立健全货币资金核算制度。单位要设置现金日记账、银行存款日记账或零余额账户用款额度日记账，全面、连续、逐笔记录货币收支及结存金额，并注明来源和用途，随时掌握货币资金动态，不得以货币资金明细账代替日记账。对发生的一切货币资金收支业务，必须取得或者填制完整、正确的原始凭证和收、付款记账凭证。对发生的货币资金收支凭证是否合法、合规、完整，是否符合开支标准，都应进行严格、认真的审核。

5、建立健全货币资金清查制度。单位应当指定专人定期核对银行账户，编制银行余额调节表，每月至少核对一次，与银行的对账工作应由出纳人员以外的会计人员负责。实行国库集中收付的单位，应做好与财政部门的对账工作。有库存现金的单位，应指定出纳人员以外的人员定期不定期地对库存现金进行盘点，以确保现金账面余额与实际库存相符。发现不符，及时查明原因，并视情况作出处理。

6、严格执行现金和银行账户管理规定。单位要严格按照《现金管理条例》开设银行账

户，存取和使用现金。1000元（含1000元）以上的经济业务应当办理转账结算。财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费支出，一般应当使用公务卡结算，尽量减少使用现金。

（二）建立对票据控制的票据管理制度。

1、加强票据管理，明确各种票据的使用范围。严禁收款不开票或使用自制票据。各种财政票据与税务票据之间不得串用混开，不得使用往来收据收取非税收入、经营收入及其他收入，也不得转让、转借、代开。单位使用不符合规定的票据和收据实施收费或收款、不正确或不规范填写各种票据，付款单位或个人可以有权拒绝。

2、建立健全票据管理制度。明确专人负责票据、收据的购领、保管等事项，按票据种类和使用单位设置账簿，分别记载领入、发出、填用、核销、结存等情况。

（三）建立对实物资产控制的财产物资管理制度。

1、指定专门部门和人员负责实物资产的管理。具体负责实物资产的购建、保管、维修、处置等工作，以及与实物资产有关的价值核算和管理工作。

2、对实物资产的购建实行计划管理。实物资产购建计划应当在内部各部门或单位定期提出申请的基础上编制，并应经单位负责人审查批准。固定资产年度购建计划须经单位领导集体审查同意，报上级主管部门和财政部门批准。凡纳入政府集中采购目录的实物资产必须按规定编制政府采购计划，并按相关程序执行。

3、建立严格的实物资产采购程序。实物资产的采购应建立申请、论证、审批、采购、验收、付款等程序。内部各部门或单位需要采购实物资产时，应提前向单位指定的实物资产管理部门提出书面申请。对于未申请、未审批或验收不合格的采购，要拒绝付款。

4、制定实物资产处置业务的控制流程。实物资产需要报废、出售、外借、调拨等处置时，应按照一定程序进行严格审批。重要实物资产需要变卖、报废时，还应经使用人员、技术人员、财会人员、主管领导逐级审核、审批和有关主管部门批准。需要交财政部门集中处置的，应按财政部门资产管理的有关规定执行。法律法规允许的事业单位对外提供担保时，应当进行必要的可行性论证，报上级主管部门审核和财政部门审批，并建立必要的风险防范措施。

5、建立健全实物资产总账、明细账和固定资产卡片，详细记录实物资产的品名、规格、数量、原值、增减变化、保管和使用等情况。对随购随用低值易耗品列入支出后，建立备查登记，实行以旧换新制度。单位每年至少对实物资产要进行一次全面清查，发生毁损、丢失的，要视情况根据有关规定处理或责成有关人员赔偿。

6、制定实物资产领用业务的控制流程及使用和保管的责任追究制度。规范实物资产的使用申请、审批、发放等环节的工作，控制实物资产领用风险，提高实物资产使用效率。

（四）建立对工程项目控制的工程项目管理制度。

1、制定工程项目业务流程。明确项目决策、规范立项、预算编制、合同管理、现场管理、控制付款和验收决算等环节控制要求，确保工程项目全过程的控制。

2、属于基本建设项目的工程项目，应按国家基本建设管理规定，认真做好可行性论证和评审、勘察设计、概预算编制、招投标、合同签订与管理、工程决算审查等工作，并单独建账进行会计核算，办理建账审核手续。工程完工后及时办理验收决算，结转固定资产。

3、项目单位财会部门应全程参与工程项目各环节管理工作，并留存相关记录和文件。纳入政府采购范围的工程项目，要按政府采购的有关规定执行。

（五）建立对财务收支控制的收入支出管理制度。

1、单位全部财务收支均应纳入部门预算管理。按照政府和各级财政部门规定的程序、方法、标准或定额编制部门预算，统筹安排资金，保证基本支出，确保收支平衡。

2、遵循“收支两条线”的管理规定。各项非税收入要实行收缴分离、罚缴分离，不得坐收坐支，不得账外设账，要严禁收入不入账。

3、单位的各项经常性支出，要严格按照有关财务制度规定的开支范围及开支标准，严格支出审批制度。审批权限应根据费用开支的数额大小和重要性合理确定。各项支出坚持“先报告，后支出”的原则及“自下而上”的审批程序，由业务经办人、财会部门、单位领导逐级签字审核审批。会计人员应加强原始凭证的合法性、合规性审核，要严禁不合法的原始凭证入账。

4、建立严格的专项资金管理制度。专项资金收支计划应由单位领导集体审查，并提交主管部门和政府有关部门审批。对批准的专项资金应进行专项核算，并按照要求定期向财政部门、主管部门或上级单位报送专项资金使用情况。专项资金应严格按照规定的用途使用，严禁侵占、挪用专项资金。项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，接受财政财务监督部门和有关部门的检查、验收。

（六）建立对债权债务控制的往来款项管理制度。

1、建立健全借款审批制度。对内部单位和个人因公借款要经财会部门、分管领导或单位负责人审核审批，明确借款用途和还款期限。单位不得向任何个人提供因私借款。

2、建立健全债权债务核算制度。单位要建立健全债权债务明细账，准确及时地反映债权债务的真实情况，不得在往来账户中列收列支。

3、加强对债权债务的监督管理。定期组织开展对各种债权债务的清理，核实、分析债权债务增减变化的原因，对数额较大的债权债务应组织有关人员实行跟踪管理，明确责任，及时清理，杜绝呆账、死账等不良债权的发生。对一些确实无法收回的坏账、呆账、死账，必须认真核实、查明原因，形成书面材料，并经单位领导集体研究后报上级主管部门批准核销，任何人不得擅自决定核销或核减应收款项。

（七）建立对投融资控制的投融资管理制度。

1、事业单位对外投资要以不影响完成正常事业活动为前提。单位所发生的对外投资，不管金额多少，一律经过单位领导集体研究审批。重要对外投资和投资设立全资或控股单位，还要报经上级主管部门和财政部门审批。

2、事业单位对外投资应科学选择投资对象，充分进行技术和经济论证，明晰产权，正确选择出资方式，合理确定投资资产的价值，避免投资损失，保障投资回报。

3、对投资项目应当建立投资合同管理制度和投资项目责任制度，加强项目运作管理和资金财务管理，做好与被投资主体的信息沟通工作和股权管理工作。

4、事业单位对外融资，应由单位领导集体研究决定，并报经上级主管部门审批，按规定用途合理使用，提高资金使用效益。国家机关不得从事对外投融资活动。

（八）建立对财务会计报告控制的财务分析制度。

1、各单位要按照财政部门和主管部门或上级单位的规定和要求，依据会计核算资料和国家统一会计制度规定定期编制财务会计报表和附注以及财务分析报告，做到内容完整、数据真实、计算准确、分析透彻、说明符合实际情况。

2、单位报送的财务会计报告应当由单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人（会计主管人员）签名并盖章；设置总会计师的单位，还须由总会计师签名并盖章。

（九）建立对会计电算化控制的会计电算化管理制度。

1、建立会计电算化操作权限设置制度。明确会计电算化岗位责任制，禁止未授权人操作会计电算化系统。会计电算化系统管理人员、数据录入人员、数据审核人员应当相互分离，并建立严格的密码定期更换制度。

2、年度结束后，应及时打印各种账簿和报表，并装订成册，办理建账审核手续后归档管理。未使用出纳管理系统(模块)的单位，应设置和登记手工现金、银行存款日记账或零余额账户用款额度日记账。

3、建立健全计算机硬件、软件和数据管理制度，保证计算机硬件、软件和数据的安全。

对会计数据应采用双备份制度，并将备份数据分开存放。软硬件等设备应有防盗、防灾、防磁、防毒等措施。

四、推进单位内部会计控制制度完善和实施的措施。

1、规范会计基础工作。各单位应按规定和业务需要设置会计机构，或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员，不具备设置条件的，要委托主管部门或财政部门集中核算，严格依法设账，办理建账审核手续，及时准确核算各项经济业务事项。

2、强化会计人员教育培训。各级财政部门要加强会计人员继续教育培训和职业道德教育，不断提高会计队伍的整体素质。各单位要重视和支持会计人员参加培训教育，在时间和经费上给予必要保证。会计从业人员要不断更新专业知识，增强职业道德观念，努力学习和掌握国家会计政策法规，自觉抵制铺张浪费和违法违规行为。

3、完善部门预算制度。各单位要进一步研究改进、细化部门预算，逐步建立预算编制与业务工作计划的协调和衔接机制。各级财政部门应进一步增强预算约束力，建立有效的激励机制和全面科学的绩效评价体系，提高单位依法理财的积极性以及建立健全内控制度的自觉性。

4、完善内部会计监督。各单位应根据实际设置内审机构或在有关机构中设置内审人员，对单位内部会计控制制度的合理性、有效性和执行情况以及财务管理情况进行检查监督。建立财务公开公示制度，定期对单位财务收支状况、重大投资、大宗设备物质采购等事项予以公开公示，接受群众监督。各主管部门要切实履行对下属单位财会工作指导、管理和监督的职能，定期不定期地进行内部控制检查与评价，促进整个系统财务管理水平的提高。

5、加强财政监督检查。各级财政部门应加强单位内部会计控制的监督检查，在开展《会计法》执法检查、会计信息质量抽查等执法检查活动中，要对单位内部会计控制制度的合法性、有效性进行检查与测评，帮助单位建立和完善内部会计控制制度，促进单位内部控制制度建设。