巨鹿县农村土地使用权流转调研报告

当前，农业和农村经济已进入了一个新的发展阶段。农村家庭联产承包责任制实现了土地分户经营，使广大农民群众获得了经营自主权，也极大地调动和提高了农民群众的生产积极性，有力地推动了农业发展、农民增收、农村稳定。随着农村经济的不断发展，土地使用权流转作为一种制度创新，在农村中出现，这反映了生产要素的合理流动和优化配臵，使农民与土地的关系从过去的依附关系变成具有相对弹性的分离关系，是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。

一、巨鹿县：深入推进土地开发整理

近年来，河北省邢台市巨鹿县大力实施土地开发整理、复垦。20xx年以来，先后投资9000多万元，立项44个，新增耕地20xx0多亩，连续9年实现耕地占补平衡有余，每年项目区群众增收4000多万元。20xx年x月，邢台市在巨鹿项目区召开了全市土地开发整理项目观摩会，该县经验在全市推广。近5年来，巨鹿县国土资源局连年被河北省国土资源厅评为“土地开发整理先进单位”；20xx年x月，国土资源部、农业部授予该局党委书记、局长苗泽民“全国基本农田保护工作先进个人”荣誉称号。

健全完善组织保障体系。巨鹿县政府高度重视土地开发整理工作，专门成立了土地开发整理工作领导小组，强化项目指导、协调、监督，制定了《巨鹿县土地开发整理专项规划》，实行专人分包项目责任制，明确分工，落实责任。健全完善制度保障体系。该局制定了《巨鹿县土地开发整理项目管理暂行办法》，建立健全了土地开发整理项目管理制度，严格落实“六制”：项目法人负责制，项目工程招投标制，项目合同制，项目工程监理制，项目公告制，建立日汇报、月报表及检查制度。健全完善项目质量管理体系。由国土、水利、农业、林业、电力等部门技术人员负责对项目建设进行技术指导。健全完善项目资金安全体系。严格按照《土地开发整理项目专项资金使用办法》管理和使用资金，并根据《土地开发整理项目预算编制定额标准》进行预算编制，确保预算编制的科学性、合理性。健全完善项目后期管理体系认真落实基本农田管理制度，县政府与项目所属乡村签订后期管理目标责任书，强化对土地开发整理成果的监管。

二、巨鹿县：土地流转的背景和原因

巨鹿县位于河北省南部，地处古黄河、漳河冲积平原上。东与南宫、广宗两县相连，西与隆尧、任县交界，南与平乡县接壤，北与宁晋、新河县毗邻。面积648.1平方公里。县人民政府驻城关，距省会石家庄105公里。该县县辖6个镇、4个乡：巨鹿镇、王虎寨镇、西郭城镇、官亭镇、阎疃镇、小吕寨镇、堤村乡、张王疃乡、观寨乡、苏家营乡。

巨鹿县地势平坦，土壤肥沃，农产品物产丰富，林果业得天独厚。盛产棉花、小麦、谷子、花生、大豆、红薯、银花、枸杞等，而且是久负盛名的“杏杞”之乡、银花之乡。现有串枝红杏、枸杞各5万亩，银花12万亩。串枝红杏以其面积大、品质好， 曾先后被国家有关部门确定为“全国杏良种示范推广基地县”、“串枝红杏商品基地县”和“串枝红杏出口基地县”；巨鹿枸杞被中国医药研究所命名为“01”血杞。巨林牌银花为优质中药材，其规模、产量居全国之首。丰富的杏、杞、银花资源及其系列产品闻名华夏，享誉国内外。还有5万亩鸭梨、苹果、桃及5万亩蔬菜可供加工。该乡烤烟从19xx年开始试种以来，至今已走过了十多年的历程。

由于土地分户经营，地块相对较小，给集中连片种植带来困难。尽管县党委、政府采取多种形式，广泛宣传动员，出台一系列优惠政策，鼓励群众大力发展“杏杞”生产，但是多数群众思想上还是不能接受，少数想种植串枝红杏或枸杞的农户因不能集中连片，只能零星种植，规模小，效益低，直接影响群众生产的积极性，致使全县红杏生产发展缓慢，种植面积一直上不去。为了有效地解决这一问题，实现“杏杞”规模种植，县党委、政府研究决定，在全县大力推行土地流转，组织乡村干部进村入户，广泛深入地开展宣传动员，使广大群众充分认识推行土地流转对调整农业产业结构、发展农业生产、提高农业经济效益、增加农民经济收入的重大意义。在统一思想认识的基础上，按照“依法、自愿、公平、有偿”的原则进行土地流转。

三、土地流转的模式

1、转包模式。指土地承包经营权人将其拥有未到期土地的全部或部分承包经营权转移给本集体经济组织内部成员,承包方与发包方的原承包关系不变。从转包主体看,多数是缺乏劳力或在乡镇企业就业的农户；从转包范围看,一般限于集体经济组织内;从发展趋势看,随着农村城镇化进程的加快,这种形式的流转面

积将有增无减。

2、租赁模式。指土地承包人作为出租人将其承包土地使用权出租给承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行为。这种租赁大体有两种情况,一是承租人大多来自经济落后地区,他们向经济发达地区的农村转移,并租种已转移到非农产业的农户的承包地。另一种承租人是来自国有企业的下岗职工。

3、委托模式。指在不改变土地承包经营权的前提下,将土地使用权委托他人经营。就委托双方间的利益关系讲,委托经营分有偿、无偿和补偿3种。多数外出打工户主要采取委托经营这种形式,随着实践的发展,这种形式极有可能向转让和租赁等形式转变。

4、反租倒包模式。指在农户自愿的前提下，由村里向农户支付一定租金，将农户承包地的使用权收归村集体，村集体再将其租赁给外来的公司、大户，或在进行一定投资后将其“倒包”给本村的部分农户。该模式形式多样，有的经过乡村统一规划和建设必要的设施后，以收取承包金形式发包给愿意承包的农户或工商企业；有的由村集体统一经营，农户承包田间管理，取得劳动报酬等。

5、股份合作制模式。农民在自愿互利原则下,以土地使用权折价入股联合,使农民对土地的占有形式由实物形态变为货币形态,推动股权流转、集中,形成规模经营。该模式目前主要有两种类型:一是在非农业产业进行的。以集体经济组织的资产与土地一起折价人股，参与土地股份合作组织的利润分配。二是在纯农业领域进行的、仅以土地经营权折价人股，参与人股产出的利润分红。

四、巨鹿县：土地流转中的几点经验 经验一：只有合理流转土地使用权，才能有效整合土地资源，优化配臵生产要素，逐步实现农业产业化、工业化，全面提高农业质量和效益，促进农民收入持续稳定增长。要加快农业的发展，促进农民增收，核心在于不断实现农村剩余劳动力的有序转化，增加农民赖以生存的最根本的生产资料——土地的产出量，实现农业产业化、规模化，全面提高农业质量和效益，促进农业增效、农民增收。要解决好这一问题，只有在不断深化农村改革、进一步稳定完善土地承包关系的基础上，大力推行土地使用权的合理流转，逐步实现土地集约化经营，才能加快农业产业结构调整步伐，使农民在有限的土地上获取更多的收益。

经验二：只有合理流转土地使用权，才能有效解决农村经济发展中出现的

一些深层次的矛盾和问题，实现农村经济的突破发展。随着市场经济的快速发展和农业产业结构调整步伐的加快，在农业和农村经济发展过程中一些矛盾和问题逐步显现出来，特别是人多地少、劳多地少的矛盾日益突出，农村有30%左右的劳动力常年外出务工，部分农户脱离土地从事非农产业，出现土地撂荒无人耕种的现象，造成土地资源浪费，给农业产业结构调整带来困难。另外，农户家庭经营生产，虽有其自主权，且利益直接明显，但这种小规模经营与大市场经济难以接轨，不利于劳动力资源和土地等生产要素的合理配臵，无法实现规模经营，集约经营。要解决这些问题，就必须在稳定和完善土地承包经营制度的基础上，推行土地使用权合理流转。

经验三：推行土地使用权合理流转必须因地制宜，因势利导，不能强制推行。要在稳定家庭承包经营制度的前提下，以农户为主体，坚持“依法、自愿、有偿、公平、有序”的原则，切忌强迫命令。特别是要加强对《土地承包法》等相关政策法规的学习宣传，正确引导和规范农村土地流转工作，以保护农民的合法权益和长远利益。乡、村、组干部应积极为土地流转提供信息、做好协调服务工作，促进土地使用权流转的健康顺利进行。

农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。在现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”这一政策背景下，以及相当长期内土地还将承载社会保障功能这一基本国情条件下，不能依靠土地买卖式兼并，只能通过创新机制，规模化、规范化流转，才能实现相对集中、规模经营，最终实现农业现代化。因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，处理好其中的各种主体的利益关系，研究制定有效的政策措施，意义重大。

——朱占亮

 

第二篇：关于农村土地使用权流转现状调查报告

关于农村土地使用权流转现状调查报告

土地是人类赖以生存的最基本资源，土地制度是农村经济制度中最根本的制度。随着二、三产业的快速发展，山区外出务工经商人员大幅增加，各地由此不同程度地造成了土地使用分散、闲置、流动性差，甚至出现了抛荒现象，这一问题已成为新时期影响农村社会生产力发展和制约农业生产适度规模化经营的主要障碍。土地的使用是农村人民收入的根本来源，正确的使用方发能够提高土地所获得的效益，为明确了解我县农村的使用情况，在衡阳市祁东县乡镇地区就土地使用情况展开自20xx年x月x日至20xx年x月x日为期9天的调查.

一、农村土地使用权流转现状分析

（一）当前我县农村土地使用权流转基本情况和主要特点

农业是国民经济和社会发展的重要基础。随着传统农业向现代农业的过渡，以户为单位的小规模、低投入、粗放型单一经营模式效益低、抗风险能力弱，越来越难适应大市场、高投入、集约型、规模化、产业化经营的现代农业要求。加快农村土地使用权流转，将分散到户的土地集中起来连片开发，实行规模化生产，集约化管理，产业化经营，做大做强农业产业，将极大地提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，促进农业增效、农民增收。因此，在坚持农村土地承包期延长xx年不变政策的基础上，建立稳定有序的土地使用权流转机制，规范土地流转，既是发展现代农业的客观要求，也是当前深化农村改革的重要课题

1、流转形式比较单一。停留在简单的几种形式上：一是转包。第一种是自行转包，一些外出打工或无力耕种的农户，通过私下协商或口头协议等方式以较低的价格将承包地转包给亲朋好友耕种，这在我县占绝大多数。第二种是反租倒包，指在农户自愿的前提下，村里或乡里向农户支付租金，将农产承包地的经营权收归集体，然后统一将土地租赁给外来的公司、大户；二是无偿转让。部分外出打工或无力耕种的农户，将土地无偿转让给亲朋好友等耕种，当需要时收回。另外还有置换、委托代耕等其他形式。

2、流转面积区块分布不均衡。据调查，全县土地经营权流转中，20个乡镇、街道多多少少都有涉及，但主要集中在山区乡镇，平原乡镇较难开展。其中湫山乡最为典型，全乡发展适度规模经营土地约有600多亩。其中“东方生态高新示范园区”就有120多亩，以种植油桃、提子，养殖石蛙、野兔、鹅、猪为主。还发展了杨梅基地500亩，其他还有香菇基地、薯条基地、茶油基地。

3、流转时间长短不一。耕地一年生农作物时间较短，一般流转在1~ 5年之间；耕地多年生经济作物、养殖业稍长，一般流转在5~xx年之间，山地、经济两用林最长，一般在xx年以上。

（二）我县农村土地使用权流转存在的主要问题

1、流转数量少，难以形成规模。目前除湫山乡的土地使用权流转工作较为成功之外，其他各地流转数量很少，难以形成规模。仅仅就村集体的十几亩山地承包给个人种植水果之类，要么就村集体的三四十亩机动田承包给个人种植花卉之类，流转形成一定规模流转的少之又少。

2、流转不规范。一是行为不规范。许多农户进行土地使用权流转，都是口头说一下，就把自己的土地转包给他人，不签合同的现象较为普遍，有的即使签有承诺书，但没有明确流转双方的权利义务和责任。二是程序不规范。土地使用权流转要求流转双方达到初步意向后，应先由土地流出方提出申请，再进行审查，然后签订规范合同，进行登记备案，再进行鉴证；时间较长、面积较大的流转要到县里进行备案。全村性的土地流转必须召开村民代表以上会议讨论通过，并进行公开招投标。但绝大部分农户没有按照程序，只是私下随便地搞流转。

3、流转机制不健全。一是缺乏一套可操作性的地方性规则。如相应的规范操作程序，统一编制的流转合同书，科学的土地流转价格体系等等，一套切实可行的、符合当地实际的、操作性强的地方性规则没有，使土地使用权流转无从下手。二是缺乏中介组织的服务平台。我县农村土地使用权流转市场化程度较低，缺少中介服务机构，流转供求信息不畅，为农村土地使用权流转提供正常性服务的载体缺乏。三是缺乏流转的管理和监督。强有力的管理、监督机制会促进土地使用权流转顺利进行，朝良性循环发展，但我县尚未建立管理和监督机构，缺乏组织保障和相应的监管工作机构，致使农村土地使用权流转基本上处于放任自流状态。

（三）影响农村土地使用权流转的现实障碍

1、农业市场化程度低，农村社会保障机制不健全，农民对土地依赖心理严重。我县农业人口比重大，从事农业生产的农民素质普遍不高，土地规模化、集约化经营少，农产品加工企业“低、小、散”，农民组织化程度低，市场抗风险能力弱；农村最低生活保障、农村富余劳动力转移就业等社会保障机制不够健全，农民不愿轻易放弃承包田，认为在外做工经商终非长久之计，把保留承包田作为自己经济依靠的退路，不愿出让土地搞规模经营，对土地依赖心理十分严重。

2、农村劳动力非农产业转移率不高，农民与土地分离程度低，影响农村土地使用权流转。我县工业经济发展相对落后，企业数量少，二三产业欠发达，缺少浓厚的经商氛围，农村富余劳动力向非农产业转移就业率低，还需要紧紧依靠土地赖以生存，使得农民无法放弃土地，这在一定程度上影响了农村土地使用权流转的顺利开展。

3、农地需求相对不足，缺乏农、工、商企业进入农村。

工业化程度低，城市化进程缓慢，影响到对农地的需求，农村的相对落后，劳动力、基础设施条件等各种因素的制约，又使得农、工、商企业不愿落脚农村发展，农村的土地流转、规模经营就难以实现，土地流转的带动力不强。

二、农村土地流转的前提条件和必须坚持的原则

土地使用权流转涉及面广、政策性强，事关千家万户农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，在具体操作中，必须把握好它的前提条件和坚持的基本原则。

1、前提条件。推进农村土地使用权流转，必须坚持以长期稳定家庭联产承包经营制度为前提。同时，流转土地的经营者必须具备基本的生产条件和能力，能保证土地资源的有效利用。

2、坚持“平等协商、依法、自愿、有偿”原则。必须充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，自我决策，遵循土地承包、土地管理的有关政策法规，严格按政策法律办事。要让农民通过土地使用权流转，获得比自己经营更多的收益，并努力为流出土地的农民创造更多的劳动和就业的机会，使他们获得更多的劳务收入。

3、不得改变土地的权属关系和用途原则。农村土地使用权流转以后，经营者不得改变土地的权属关系和农业用途，不得抛荒或掠夺性经营。

4、流转期限不得超过农户剩余的承包期原则。从流转期限看，农村土地使用权流转的期限不得超过农户剩余的承包期。我县从19xx年开始第二轮土地承包期延长至xx年，如果从20xx年开始计算，也就是不得超过xx年。

三、积极引导，培育典型，在创新机制中规范推进农村土地使用权健康流转

（一）培育新型现代农民，大力发展二三产业，促进农村劳动力转移 按照培养现代农业的生产者、先进制造业的专业技能工人与现代服务业的专业服务人员、各类创业人才的新型现代农民要求，推进农民培训。充分发挥新型工业化、城市化对“三农”的带动作用，推进农村生产力优化布局和农民稳定转移就业，统筹城乡发展。紧紧依托旅游产业和高效生态农业的产业基础，走农业资源利用同旅游开发互促共进的特色经营路子，鼓励、引导、发展杨梅采摘观光游、“农家乐”休闲旅游等二三产业。进一步完善农村最低生活保障、被征地农民基本生活保障、农村富余劳动力转移就业、新型农村合作医疗、困难群体的扶持救助等社会保障机制，鼓励企业优先招用本县农村劳动力，强化小城镇建设，大力发展乡镇企业，对劳动密集型企业予以资金、政策、税收等优惠，拓宽农村劳动力进城就业渠道。促进农村劳动力转移就业，减少农民对土地的依赖心理。

（二）积极培育市场主体，以市场经营理念提高土地流转实效

把调整农业结构、发展主导产业与推进农业的规模化经营结合起来，鼓励经营大户、农业龙头企业采取承包权转让租赁、招标承包等方式，通过“公司（合作组织） —基地—农户”形式，吸纳社会资金投入农业，引进市场化管理模式，把农业生产和农产品流通与国内市场对接，逐步形成农业的大生产、大流通的生产方式，实现农业规模化市场化经营。乡镇一级则通过土地整理、基础设施配套建设和提供土地承包权流转的中介服务，加快培养农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等成为现代农业的规模经营主体，推动农业劳动者的专业化分工，提高土地流转的实效。首先要发展壮大农业龙头企业。一是要对农业龙头企业实行动态管理，积极鼓励农业企业开展技术改造，扩大企业规模，通过几年努力，培育一批新的上档次龙头企业。二是要有针对性的选择一批有发展潜力的中小型农业企业，进行重点扶持，增加农业企业的发展后劲。其次要加快农村专业合作社规范发展。一是鼓励多主体创办。大力发展“龙头企业+专业合作社+农户”的产业经营模式，引导农村能人领办专业合作社，鼓励专业技术人员创办各类专业合作社。二是引导多形式发展。既发展生产服务型的专业合作社，更鼓励发展产销结合型的专业合作社。三是加大政府扶持力度。对专业合作社收购销售农产品，以及经其加工、包装加贴品牌商标等的农产品或专业合作社发展二三产业的，实行税收等优惠。三要积极培育农业规模经营大户。制订培训新型产业农民规划，建议开办专门培训农民的机构，实行经费补助。培训一批新型的产业农民，使之成为规模经营大户、流通大户和专业合作组织的领头羊。争取每年培育种养示范户和流通户，进行跟踪管理。对规模经营大户和流通大户进行评比表彰。

（三）搭建平台，拓宽土地流转渠道

建立全县土地流转服务中心，重点乡镇、街道也成立相应的服务中心，充分利用网络、广播、宣传资料等载体和相关会议，及时发布农村土地使用权流转的信息，努力为供求双方牵线搭桥，提高土地使用权流转的成交率，搭建土地流转服务平台，为农村土地使用权流转提供正常性服务。积极尝试借鉴平湖市黄姑镇渡船桥村建立的土地股份合作社的经验，鼓励发展土地股份合作社，将农户分散的土地集中起来，统一经营或者交由规模经营者统一耕种，入股的是农户承包地的“土地经营权”，股份由入股的土地经营权、村集体资产和一部分资金构成（包括生产技术和市场信息），搞好试点工作。

（四）加快制定土地流转办法，促进土地使用权规范流转

要制定操作性强的土地流转办法，逐步规范流转制度。一是规范流转程序。在坚持原则的基础上，进行规范流转，制订相应的规范操作程序。流转双方达到初步意向后，首先由土地流出方向村经济合作组织提出申请，村合作经济组织依据有关政策、法规对流转土地的面积、权属等进行审查，作出准予或不准流转的答复；流转申请通过审查的，由土地流出方(或委托村)与流入方签订规范合同，村合作经济组织进行登记备案，再到乡镇鉴证；时间较长、面积较大的流转还要到县里进行备案。全村性的土地流转必须召开村民代表以上会议讨论通过，并进行公开招投标。流转收益除部分基础性投入后，应全额返回到户。二是规范合同签定。统一编制流转合同书，要将土地流转的主体、对象、范围、原则、形式、程序和监督管理都作系统明确规定。农户之间无偿转让、零星转包的，不一定要签订合同，但是要到村登记备案。较大规模或涉及主体较多的流转，必须要求签订合同，进行合同的登记、鉴证，并做好档案台账管理工作。 三是制订科学的土地流转价格体系。流转价格实行以谷

物等粮食计价，实行土地流转收益分年支付，保证当年收益不因物价上涨受损，保证价格的合理性。

四、总结

中国入世以来的形势决定了我国必须改革现行的农村土地使用制度，在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以后，为解决《农村土地承包法》规范不明的农村土地使用权的流转中发生的诸多问题，为提高我国农业生产的科技含量和国际竞争力，我国农业必须走土地适度规模化经营的路子。因此，在农村土地使用权的法律制度上进行改革，将农村土地使用权股份化，一方面从法律权利上，有助于明晰产权关系，又能够保障在农村土地集中过程中，不引发复杂的社会纠纷，从而为我国工业化进程提供稳定的农业支持和持续有效的国内消费市场环境。