城乡规划法违法建设与行政处罚时效问题

案情简介：某房地产公司于20xx年未经有关部门批准违法在城区开发一处住宅楼，某局于20xx年以在城区进行建设未经批准违反《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，根据《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”的规定，对该房地产公司处以罚款处罚。

对该行政处罚有两种意见：

一、不同意处罚。理由：一是超过行政处罚追诉时效。案件发生在20xx年，按照《中华共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)关于行政违法行为二年内未被行政机关发现的不再处罚的规定，不再给予行政处罚。二是《城乡规划法》第六十四中所讲的“违法建设”是指正在建设的工程，不包括已经完工的工程。本案属于已经完工的工程，不能再实施处罚。

二、应当处罚。理由：一是城乡规划法中所指的建设应该是在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的行为。其中建筑物行为包括正在建和已经建成的行为。二是当事人的建设行为在当初未经批准情况下进行的，至今该行为仍未经批准，所以违法行为仍然存在，处于一种继续状态，所以它属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的：“违法行为有连续和继续状态的，从行为终了之日起计算。”因此执法部门应该追究其违法行为的责任。

法理评析:

一、 如何理解《城乡规划法》中关于“违法建设”的含义

“违法建设”是行政管理习惯的常用概念，但在国家立法层面并无“违法建设”的专属概念和相关定义。在法律上，“违法建设”这一常用概念对应违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划管理、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。《城乡规划法》明确“在规划区内进行建设活动”必须遵守规划法律，“违法建设”一般界定为“在规划区内违反规划法律的建设活动”。

第一违法建设是影响“城乡空间布局”的活动

“建设活动”是行政管理习惯的常用概念。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑”的法律定义，指“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”，它与违法建设的“建设”所指向的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构学上的意义，建设活动除土木结构的结构学意义外，还包括社会文化和社会美感布局诸意义。

鉴于规划活动的目的在与“协调城乡空间布局”，在规划控制角度的建设活动，“违法建设应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。

第二违法建设是违反城乡规划许可的建设活动

违法建设是违反规划控制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制针对对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物。违法建设要么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后果。 第三违法建设是竞合性违法行为。违法建设既是是违反规划许可的工程建设活动，也是违反建筑法律管理的建筑活动，还是违反土地管理法的活动，是竞合性违法行为。根据土地

管理法的规定，违法建设可能不具有土地使用权，根据建筑法律法规的规定，违法建设因不具有合法的规划许可，也不可能具有合法建筑许可。“违法建设”不仅是规划控制的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理几个行政管理领域。

二、如何理解《行政处罚法》规定的处罚时效的问题

《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”

1、行政处罚的时效，是指行政处罚主体对违法行为人实施行政法律追究的有效期限。如果超期就不能再实施处罚。主要有两种：

（1）对多数违法行为而言，处罚时效为2年。如果行政违法行为在2年内未被行政执法主体发现，并启动调查、取证等执法程序，就不能再实施处罚。

（2）法律另有规定的除外。是指与行政处罚法规定处罚时效不相同的按法律规定。如《治安处罚法》规定时效为6个月，《税收征管法》规定时效为5年。

行政处罚时效计算方法：

① 从违法行为发生之日起计算。

② 违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。

2、如何理解连续违法行为与继续违法行为。

（1）连续违法行为，是指行为人在一定时间内连续数次实施了同一种性质完全相同的违法行为，也违法行为人连续实施了数个独立的同一违法行为，且这些违法行为触犯的是同一个法律规范。如行为人在相隔不长时间内多次套购少量外汇行为或多次实施盗窃少量公私财物的行为。连续的违法行为是行为构成了数个独立的违法行为，但这些数个行为性质完全相同。在实施处罚时不是对这些违法行为分别处罚，而是按照屡次违法从重处罚。

（2）继续违法行为，是指一个违法行为发生之后，行为及由此造成的不法状态一直处于持续状态。如隐匿文物、窝藏赃物、非法存放枪支弹药、违法建设等。继续违法行为虽处于持续状态中，但实质上只是一个违法行为，只能合并处罚。

违法建设是影响“城乡空间布局”的活动

违法建设是违反城乡规划许可的建设活动

本案的关键问题是如何理解“违法建设”及适用行政处罚适用的追究责任时效。本案中，某房地产公司在20xx年未取得《建设工程规划许可证》，擅自在城市规划区内兴建商品住宅楼，是影响“城乡空间布局”的活动，也是违反城乡规划许可的建设活动，而违法建设的商品住宅楼是违法建设行为的物质后果。该违法建设在当初一直到现在都未办理规划批准手续，违反了《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门……申请办理建设工程规划许可证。”的规定。因此应属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的“违法行为有……继续状态的，从行为终了之日起计算。”，也就是过去违法，至今仍违法。某局依照《城乡规划法》的有关规定对该公司实施处罚是完全正确的。

 

第二篇：城市规划区违法建设集中整治活动工作总结

城市规划区违法建设集中整治活动

阶段工作总结

3月x日县城规划区违法建设集中整治活动动员会召

开以来，各有关部门、乡镇和街道办事处迅速行动，在县委、县政府的统一部署下，在县城市建设指挥部的精心组织下，采取多种形式，加大宣传力度，营造了浓厚的舆论氛围，确保了集中整治工作高位启动、全面展开、扎实推进，取得了明显成效。截止到目前，在县城规划区内共查处违法建设124处，其中依法规范#b@281处，勒令停工43处，依法拆除违法建筑2处，拆除违法建筑面2600平方米，依法查扣了一批违法建设施工机械，其中搅拌机10余台、龙门架6个、斗车30辆等。违法建设集中整治活动取得了阶段性的成果，通过集中整治，有力地遏制了违法建设蔓延的势头，较好地规范了城区建筑市场秩序，同时增强了广大干群的法制意识和城市意识，巩固了城市建设发展的成果，有效地改善了城市的市容市貌,为推进加快城市化建设进程清除了障碍，为下步县城的规范健康发展奠定了基础。

回顾前段的违法建设集中整治活动，有以下几点值得在

下步工作中继续坚持。

一是领导重视，组织得力。县委、县政府高度重视违法

建设集中整治工作，郑书记、张县长多次就违法建设集中整治工作作重要指示，县委、县政府专门成立了由各职能部门、街道、乡镇等主要领导组成的违法建设集中整治工作领导小组，由县委副书记陈银山亲自担任组长。各职能部门、各街道相应建立了违法建设专项领导小组。明确了各街道一把手亲自抓，分管领导具体抓的工作机制，做到了“组织、任务、队伍、经费”四落实，以“鼓励自拆和强行拆除相结合，宣传教育和严格执法相结合，重点整治和落实长效相结合”的整治方法，有序推进。针对一些违法建设难点和重点，县领导多次亲自深入现场，靠前指挥，确保了集中整治工作强势稳妥地推进。县城市建设指挥部还制定出台了《县城市建设

指挥部关于县城规划区违法建设问责办法》，对违法建设整治中各级领导的行政作为进行有力的监督，保证了集中整活动的有序开展。

二是强化宣传，广泛发动。县城市建设指挥部高度重视

舆论宣传工作，多次召开专题会议，利用各种形式，广泛宣传开展整治违法建设活动的重要意义和目的，认真宣传好县委、县政府的正确决策，将这一事关人民群众切身利益、事关社会发展稳定、事关党和政府形象的宣传工作做到家喻户晓，真正做到有关法律法规深入人心。县城市建设指挥部在主次干道、繁华地段都挂上了醒目的横幅宣传标语，在县城内广泛张贴郏县人民政府关于在县城规划区开展违法建设集中整治活动的通告，出动3台辆执法宣传车，在县城内进行轮番宣传。县电视台迅速报道相关情况，对集中整治工作起到了推动鼓舞作用。

三是科学决策，疏堵结合。在集中整治活动开展之前，

县城市建设指挥部做了认真细致的专题调研，并借鉴外地好的做法和经验，明确了“依法行政，自纠从轻，保护合法，疏堵结合”的原则，从维护大多数群众的利益和合法财产的角度出发，专门出台了《县城市建设指挥部关于城市规划区内个人建房的有关意见》，规范群众自住房和基本符合规划的建设行为，重点打击以非法营利为目的、扰乱市场秩序、逃避政府监管的建设行为，从而从根本上规范建设秩序，建立长效管理机制。这一定位符合我县实际，既体现了我县城市发展的要求，又顺应了群众意愿，得到了群众的广泛参与和支持。

四是周密部署，合理安排。根据违法建设的现实情况，

本着“尊重历史，正视现实，实事求是”精神，对基层统计上报的违法建设按照“调查清理一批，调解处理一批，妥善解决一批，强行拆一批”的整治原则认真进行分类梳理，制定了不同的整治方案，分期分批进行组织实施。

五是迎难而上，强力攻坚。城区违法违规建筑时间跨度

长，矛盾积淀多，涉及多方面的利益调整，加之受群众传统的居住观念影响，尤其是在利益的驱动下，个别党员干部和

职能部门工作人员，形成利益共同体，导致这次集中整治工作任务复杂而又艰巨。对此，县委、县政府态度明确，坚定不移，既做到法律面前人人平等，又讲究工作的方式方法，有序、有情操作，引导违法违规户自觉拆除，对那些影响坏、民愤大的，实施重点突破，依法强制拆除，有力推动了整治工作顺利推进。

在整治活动中，县政法委、宣传部、检察院、法院及公

安局、监察局、建设局、国土资源局、执法局等单位及辖区街道、乡镇都充分发挥主观能动性，顶住压力，坚决贯彻县委、县政府的决策布署，全力以赴配合整治活动，付出了汗水，做出了贡献；尤其是参战的工作成员牺牲节假日、休息日，不为亲情、友情所动，坚持原则，秉公办事，才使这次集中整治活动取得了实效。

同时，通过集中整治活动，也暴露出我们在县城规划建

设管理中存在的一些问题，主要表现为：一是历史性的违法违章建设问题解决有困难。由于前几年在违法建设上监控和查处力度不够等原因，加上郊区农村纳入城区后沉积的违法建设问题浮出水面，情况错综复杂，处理困难。二是规划成果的刚性约束不到位。部分规划成果在实施过程中由于多方面的原因，存在有随意变更调整的情况，破坏了规划的严肃性，影响了城市建设的效果。三是监管不到位。没有真正形成规范统一的规划管理运作机制，少数职能部门和乡(镇)村组干部职责履行不到位，致使占压红线、超层超体量建筑等违法违规建设行为屡禁不止。

县城作为全县的经济、政治、文化中心，是县域经济社

会发展的“龙头”。这些违法违规建设，一是严重影响了城市发展总体规划，制约了县城的健康持续发展，冲击了正常的开发建设和城市住宅小区建设；二是由于缺乏监管，建筑质量低，配套设施不健全，存在诸多安全隐患；三是影响了社会和谐发展。一些违法建设，造成邻里纠纷和社会矛盾，损害了部分群众的利益，破坏了社会公平正义，也使政府的权威和形象受到了损害；四是严重蚕食了公共资源。土地作为政府经营城市最重要、最基础的资源，被不法业主所侵占，

造成大量税费流失，使我们经营城市和基础设施投入难度加大，县城无法规范有序建设。因此我们要围绕研究落实治本措施，建立健全长效机制这个目标，加强违法违规建设行为的事前预防、事中管理和事后处理，形成制度化、规范化的长效管理机制，切实实现能够有效管理、有效防控，彻底铲除违法违规建筑滋生的土壤，为我们建设宜居之城提供保障。

一是要建立宣传教育机制，强化源头疏导。要做到科学

规划，严格实施，用规划来规范城市建设，强化城市管理，保障城市发展。同时进一步深化提高广大干部群众对违法违规建筑危害性的认识，增强法制观念，逐步引导市民群众转变旧的居住习惯和单家独院的居住模式。要用生动形象的事例、贴近群众的载体，广泛深入地宣传违法违规建筑对环境、对发展带来的不良影响。对违反土地管理法、城市规划法和县城建设开发管理规定的，对管理失控的乡镇、居委会(村组)干部，都要严肃处理，不断增强广大市民群众的法律观

念、城市意识。

二是要健全查处机制，搞好长效防范。查处违法违规建

设、加强规划管理是一项长期性工作，必须建立健全对查处违法违规建设行为的快速反应机制，构筑起不能违法建设的防范机制。各有关部门一定要切实履行职责，要探索第一时间发现的巡查工作机制，切实落实有关职能部门、乡镇、居委会(村组)三级巡查责任，及时发现违建苗头，及时劝阻，及时报告。对巡查发现的苗头和倾向性问题，有关部门要会同乡镇、居委会(村组)制订得力措施，第一时间进行处置，对没有自拆的，必须强制拆除，做到发现一处，拆除一处。 三是要落实惩诫机制，加大行政问责力度。抓好违法违规建筑防控工作，关键是党员干部带头、职能部门的干部带头，对党员、干部涉及违法违规建设行为的，视其情节，依纪依法从严处理，并对其违法违规建筑坚决拆除；对暗中参与、纵容支持、失职渎职、工作不力的，从重查处，决不手软。要形成一级抓一级、一级对一级负责的责任链，形成严明的责任追究机制，在哪一级发生问题，就追究哪一级的责