农产品质量安全监管的探讨

随着经济的发展、生活水平的提高，人们对食品质量安全的要求越来越高。目前，我国食品质量水平不容乐观，有毒有害食品时有曝光，生猪“瘦肉精”、毒豆芽、毒奶粉等问题食品严重危害人们的身体健康。农产品质量安全是食品安全链条上重要的一环，根据《农产品质量安全法》和国务院[2004]23号文件关于食品安全监管职责分工规定，从田头到餐桌的安全监管链中，农业部门主要负责初级农产品生产环节（即种植、养殖环节）的监管，承担源头把关的责任。农产品质量安全监管的主要依据是《农产品质量安全法》，该法明确了对农产品质量安全的监管过程是从农田到市场；明确了农业行政主管部门对农产品质量安全统一监管的主体地位，确立了监管体制与执法依据，对农产品质量安全实现全过程的控制和监管。 近几年来，在区委、区政府的正确领导下，区农林局全方位开展《食品安全法》、《农产品质量安全法》的宣传贯彻工作，履 行法定监管职责，依法开展对农业投入品、农产品生产主体监管，加强农产品例行监测，强化措施，狠抓落实，切实提升农产品安全监管水平，有效规范农产品生产行为，我区地产农产品质量安全水平逐年提高，较好保障了全区初级农产品消费安全。

一、我区农产品质量安全监管基本情况

据初级农产品生产底数调查，目前我区蔬菜种植面积18000余亩，其中有种植大户227户，9个合作社，6个基地，2个公司。养猪大户209户，养殖规模69576头；家禽养殖大户32户，养殖规模37万羽；水果、茶叶种植面积共20397亩，种植户1834户；水产池塘、滩涂养殖面积6381亩，户数370户。农产品种养企业、专业合作社工商注册主体155家，实行了重点监管，年监管数达到600家(次)以上。有农业投入品生产、经营企业及连锁网点49家。

从近年来开展的例行监测和监督抽检情况来看，我区地产农产品质量总体安全可靠。蔬菜监测合格率稳中有升，2008、2009、20xx年分别为96.84%、97.02%和97.61%；生猪养殖环节“瘦肉精”检出率连续三年为零，地产水产品和可食林特产品的监测合格率均在98%以上。目前大部分生产者的质量安全意识和安全生产技术都有了一定提高，农业投入品使用日益规范，甲胺磷、瘦肉精等违禁药物经营、使用行为得到有效控制，农药残留超标情况逐年好转，近几年来全区未发生初级农产品质量安全事故。

1、健全监管网络，落实监管责任

近年来，区农林局加强对农产品质量安全管理工作的组织领导，成立了由一把手为组长的农产品安全管理工作领导小组，加快了农产品质量安全监管体系的建设。在队伍建设方面，结合农业公共服务体系建设，我局在农业综合执法大队增设农产品安全监管科，局各相关科、

站确定专人负责，各个街道、乡镇在原农村综合服务中心基础上增设农产品质量监管站，明确农产品安全监管员，在重点村落实了农产品质量安全协管员，建立了局、站、街道（乡镇）和村的多级监管网络。

在责任落实方面，制订了《北仑区农林局食用农产品质量安全管理职责分工》，按照局各科、站的职能，对职责范围、责任内容和责任追究进行了规定和明确。将工作任务细化分解，每年由局一把手与各科、站和街道乡镇农业科、办负责人签订工作责任书，落实监管任务。

2、加强检验监测，提升监管实效

北仑区农林局以农产品质量安全检验检测体系建设为抓手，明确监测任务，积极配合上级业务部门，抓好农产品质量监测工作。为提高监测覆盖面和时效性，在农林局和街道乡镇建立了1个畜产品安全监测室和10个蔬菜农残速测点，配置速测和自检设备，加强蔬菜的农残检测和生猪瘦肉精检测。同时，采用服务外包形式，委托有资质的检测单位开展定量检测，扩大检测项目，提高监测准确度。为加大监测力度，我局将生产基地农产品的例行监测范围从生产基地向散户、批发市场和农贸市场延伸，突出重点季节、重点环节和重点产品的定期、定点监测。对检测不合格产品，追溯源头，采取法律、行政及经济等手段进行处理整改。

同时，试点追溯体系建设，北仑区农林局从20xx年底开始启动农产品质量追溯体系建设，明确了工作目标和思路，首批确定了2个农产品标准化生产基地为试点单位，建立健全相关制度，逐步推广建设。

3、加强行政执法，强化源头监管

农业行政执法是农业投入品和农产品质量安全的重要保障。近年来，组织开展了系列农业专项执法、农产品质量安全专项整治等行动，如“小农资整治与规范”、“农产品质量安全整顿”、“违法添加非食用物质和滥用添加剂专项整治”、“农产品质量安全专项整治”等整治活动。同时，在农药、兽药等投入品使用高峰期间如夏、秋季加强日常监督管理。通过专项集中整治和日常监管相结合，引导农药、肥料等农资店建立连锁经营模式，实行规范经营，严厉打击销售经营高毒禁用农药和假劣农资行为，确保农产品生产源头安全。

加强农产品生产环节监管，统一印发农产品生产记录本分发到生产户手中，规范农事操作的记载，并利用现场监管、技术培训等，加强督促指导，不断规范生产行为。

4、推进标准化生产，提升质量安全

近年来，北仑区农林局积极推广实施农业标准化生产和无公害、有机和绿色食品“三品”认证，开展优质安全农产品生产技术指导，推广昆虫性诱剂、杀虫灯、防虫网等病虫害综合

防治等技术，初步构建了一套涉及产前、产中、产后安全标准体系，将科学使用农业投入品、降低农残等措施具体化、规范化和简单化，使农户在生产中有标可依，有章可循。通过大力培育农业龙头企业、农民专业合作社等现代市场主体，发挥他们作为农业标准化推广的有效载体作用。目前已创建区级农产品标准化示范基地9个，市级农业标准化基地2个，实施农作物病虫害综合防治工程3.29万亩，起到了较好的示范带动作用。

5、加大宣传力度，提高安全意识

区农林局利用网络、报纸等传播媒介和农技下乡及普法教育等平台加强宣传，多层次、多形式开展《食品安全法》《农产品质量安全法》宣传贯彻活动，组织开展农产品安全生产技术培训。为提高宣传的针对性和效果，向消费者和农产品生产者编印发放蔬菜种植生产基本知识、畜禽养殖基本知识、水产养殖基本知识和《农产品质量安全法律法规汇编》等技术和宣传资料，做到生产者、经营者和消费者的同步宣传。针对产业基地实际和群众需求，重点开展科学种植养殖和安全用药培训，提高标准化生产水平。近三年来举办各类农产品质量安全培训58期，参训3100人次。

二、农产品质量安全监管实践存在的问题

1、农产品定义的范围不明确

确定农产品的范围非常重要，这涉及到各部门划分管辖范围，避免重复管辖或者漏管。按照《农产品质量安全法》第2条规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”该定义将农产品界定为“初级产品”，但对何为“初级产品”并未释明。现在的问题是，农产品与工业品的界限有时并不是那么清楚，工业加工和农产品生产环节的加工不易区分。许多农产食品在收割、分拣和包装的过程中，必然要涉及到初级加工。例如，茶叶的烘干，牲畜的屠宰，捕捞后冷冻的渔货，果蔬的包装储存等，哪些属于工业上的加工，哪些属于农业上的加工？目前最典型的是豆芽生产的监督管理，几个部门都管不好一颗豆芽菜，原因就是产品定义不清，导致监管职责不明确。

2、职责交叉的环节分工不明确

农产食品生产和消费要经过一个完整的链条，包括生产（种植、养殖）、加工、运输、贮藏、销售、烹饪等环节，从农田到餐桌。其中任何一个环节都可能产生对食品的污染，造成农产品的不安全。实践中各行政机关按照20xx年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（俗称“23号文件”）来进行分工，即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。该规定虽然简单明确，但实际效果却未尽人意，我国农产品安全监督体制条块分割问题十分突出，在管理体制上往往形成部门职能交叉的模

糊地带，最容易出现质量安全问题。执法中各部门职责交叉，都可以执法，但界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空和推诿的情况。

3、部分农产品质量安全标准不完善

目前农产品质量安全标准的界定还不够完善，农产品质量安全标准体系包括哪些类型的标准和哪些级别的标准，以及它们之间的适用原则，实际工作中参照标准不统一。在农药残留国家标准，有很多农产品没有对应的检测标准，比如目前常用的杀菌剂腐霉利，经常检测到药物残留，但国家标准里没有相应的叶菜类蔬菜的残留标准，而只有茄果类蔬菜、黄瓜以及韭菜的残留标准，而这三者之间的标准值差距很大，很多时候叶菜检测结果参照茄果类蔬菜就是合格的，参照韭菜的标准就超标了，这给监管工作带来困惑。

4、散户生产主体难约束

《农产品质量安全法》对农产品生产企业和专业合作组织的违法行为有具体的规定，而对家庭散户生产中的违法行为缺乏约束机制。我区农产品的生产主体是数量庞大的种植、养殖散户，而且外地人租地种养殖的比例越来越大，人员流动大，生产随意性大，存在质量安全隐患。此外，有一部分工商登记主体，实际上也是散户生产，根本做不到企业化生产的要求，其登记的目不是为了生产需要，而是为了征用赔偿。对于农产品生产散户，其数量多且相对弱势，在依法监管上存在处罚难、执行难的问题，需要法律法规方面制定相应细则。

5、监管力量和技术支撑不足

农产品安全监管工作任务量大面广，而局农产品安全监管科和乡镇农产品安全监管站也只是增挂牌子、明确职能，没有编制人员增加，监管队伍一直是几个兼职人员，分别对应多个业务主管部门，有限的监管力量难以应付日益繁重的监管任务。

农产品安全监管涉及面广，专业性强，基层管理还缺乏有效的技术支撑，农产品质量检测与实际要求差距较大。目前比较常用的监管手段就是抽样监测，包括快速检测、定性检测以及定量检测。快速定性检测项目少，误差大，可能导致误判，损害被检测者的利益，难以全面评定农产品安全。而定量检测时间长，费用高，时效性不强，由于农产品的流通很快，等检测结果出来时农产品早已销售出去并可能已造成危害，检测结果往往只能作为事后警告或责任追究的依据。

另外，县级以上人民政府农业行政主管部门对不符合农产品质量安全标准的农产品只能查封、扣押，不能采取其他处理手段，而农产品很多都是鲜活产品，比如蔬菜，不及时处理就会烂掉，而生猪圈养需要花费大量人力物力，以上这些经济损失或经费由谁来负担，在执法实践中都很难操作。

6、生产的规模化、组织化程度低，标准实施进度慢

目前，我区农产品生产分散、规模小、随意性大、组织化程度低，种植、养殖户年龄偏大、文化程度低，且多数蔬菜种植和畜牧养殖户为外地农民，流动性大，培训和管理缺乏连续性，同时，一些生产者对农产品质量责任意识、安全意识比较淡薄，标准化措施得不到有效贯彻和执行。另外，北仑区的工业化发展迅速，对土地的需求日益增大，征地拆迁力度很大，许多农业生产户无法制订生产长期规划，很难形成规模化的生产基地，这很大程度上制约了农业生产标准化、规模化发展。

7、市场准入制度不够健全，质量问题追溯难

初级农产品实行市场准入的种类少，除了猪肉等个别农产品实行了市场准入外，许多初级农产品没有产地证明或未经质量检验便进入了市场。农贸市场蔬菜农药残留检测的水平还较低，市场准入机制还有待进一步完善。此外，我区还有很多路边小市场，销售的农产品来源很难监控，销售者和消费者以外来流动人员为主，追溯问题很难。

农产品生产档案制度和标识管理还不到位，农产品质量追溯还不能真正付诸实施，尤其对于那些散户生产、品牌市场知名度还不高、生产规模不大的农产品，一旦出现质量安全问题，消费者难以进行质量追溯以维护自身应有的权益。

三、加强农产品质量安全监管的建议

1、明确定义农产品范围

“农产品”是《农产品质量安全法》的首要概念，初级加工的农产品是否纳入《农产品质量安全法》规范，关系到农产品质量安全监管范围。很多情况下，对农产品的初级加工属于农业生产的一部分，所以应当明确“初级农产品”和“初级加工的农产品”的定义。例如豆芽生产，是对豆子的再加工还是新的农产品生产，必须要法律法规来明确界定。因此，对初级农产品做进一步明晰，可以从农产品的种类、具体的生产方式和初级加工方式等三方面加以明确。

2、完善农产品质量安全检测标准

农产品质量安全标准及体系是农产品质量安全监督管的核心，需要有统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。首先，要根据生产发展的实际情况，不断修订完善农产品质量安全检测标准包含的级别和种类，从而扩大标准的适用范围；其次，根据农产品标准的特点及负责农产品质量安全监管的实际，确定一个起草制定农产品质量安全标准的主体，统一农产品的定义及检测标准；再次，农产品质量安全标准应当及时向社会公布，让这些标准家喻户晓、让广大农产品生产者广泛采用。

3、完善农产品质量安全监管体制

有效的农产品安全监管体系应该以清楚、合理、科学的职责分工为基础。事实上，包括美国在内的世界各国农产品安全监管也是由多部门共同完成的。这说明问题的关键不在于是否多头管理，而在于部门之间是否有合理而明确的分工。而我国目前存在的问题恰恰就在于部门分工不明确，时常出现扯皮现象，食品安全管理中出现漏洞和脱节现象一再说明了这一点。必须从国家层面到地方政府，理顺管理体制，借鉴国外先进的管理经验，真正实现“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的食品安全工作机制，真正建立起有效的食品安全控制体系。

4、创新监管执法手段

在法律法规中要明确快速检测可以作为执法的依据，最大限度防止不符合农产品质量安全标准的农产品流向市场，保障公众的消费安全。也许有人认为这样做可能损害被检测者的权益，其实大可不必担心，只要法律上给被检测者提供相应的救济途径就可以保障其权益，比如可以规定：农产品生产者、销售者对检测结果有异议的，可以自收到检测结果之日起五日内，向农业行政主管部门申请复检；复检不合格的，复检费用由申请者承担。

另外，细化农业部门对不符合农产品质量安全标准的农产品的处理措施和程序。农业部门除有权查封、扣押外，对于那些被生产经营者遗弃的农产品，可以采用拍卖、变卖等方式按照法定条件和程序予以处置。

5、建立健全农产品责任追溯制度

为了解决日益严峻的食品安全问题，有必要建立健全农产品责任追溯制度，对违反农产品质量安全责任的行为应当加大处罚力度，提高处罚上限，这样才能起到更大的威慑作用，从而更好地规范农产品生产经营者的行为。

我国的农业尚不发达，农业生产者和经营者具有规模小和分散性强等特点，责任追溯难度较大。对农产品致人损害采用无过错责任原则之外，还需要规定一些免除责任的法定情形，比如 “1.未将农产品投入流通的；2.农产品投入流通时，引起损害的缺陷尚不存在的；3.将农产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在的”。规定上述法定情形不仅可以更好地确定农产品生产经营者的责任，而且可以敦促农产品生产经营者为了避免承担法律责任，而在农产品生产、经营中积极主动地进行农产品信息的记录、收集，从而保障了农产品可追溯制度的建立和实施，真正预防农产品质量安全事故的发生。

6、加强农产品质量安全信息的公布流通

由于我国的食品安全信息管理起步较晚，信息披露存在种种弊端：信息采集能力不强、风险分析困难、信息披露体制不顺、共享机制不完善等，农产品质量安全信息的缺失或不对称给农产品质量安全监管工作带来重大影响。

首先要打破目前相关信息的部门分割现状，建立健全信息收集、整理、分析和交流的共建共享机制，统一协调的农产品质量安全信息监测、通报和发布，实现监管信息互联互通和资源共享。

其次，可以将农产品质量安全状况信息的发布权授权给下级人民政府农业行政主管部门。设立此点的目的主要是为了扩大农产品质量安全信息的发布主体，加强信息流通的时效性。

最后，要明确农产品质量安全信息发布的具体内容和程序。农产品质量安全信息必须由政府部门公布，完善信息披露的程序制度，确保农产品质量安全管理工作信息更透明，杜绝信息垄断，给社会公众更广泛的知情权。

 

第二篇：我国农产品质量安全的法律监管探究

２００９年２月第２１卷第１期

Ｊｏｕｒｎａｌ

ｏｆ

青岛农业大学学报（社会科学版）Ｑｉｎｇｄａｏ

Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ

Ｆｅｂｒｕａｒｙ，２００９

Ｖ０１．２ｌ

Ｎｏ．１

Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅ）

我国农产品质量安全的法律监管探究

李长健，卞晓伟，吴薇

（华中农业大学文法学院，湖北武汉４３００７０）

摘要：农产品质量安全直接关系到人民群众的日常生活和生命安全。农村经济的迅速发展，提高了农产品的供给量、增加了农产品的多样性，但农产品质量方面仍然存在安全隐患，现实状况不容乐观，在法律监管中更是存在着立法缺失、执法不力、法律意识淡薄等多雏困境。在利益平衡、社会秩序和社会正义以及人权保障理念的支撑下，加强法律监管对于保障我国农产品质量安全具有重要的理论意义和实践意义。应从基本法律制度层面、法律

监管执法层面、法律制度设计层面、法律责任层面对其进行规制，为其提供全面的法律保障。

关键词：农产品质量安全；法律监管；立法缺失；人权保障；制度回应中图分类号：Ｄｒ４１３

文献标识码：Ａ

文章编号：１６７４—１４７１（２００９）０１—００２２—０６

Ｒｅｓｅａｒｃｈ

ｏｆ

ｏｎ

ＬｅｇａｌＳｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ

ＱｕａｌｉｔｙａｎｄＳａｆｅｔｙｏｆＣｈｉｎａ§ＡｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌＰｒｏｄｕｃｔｓ

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ａ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｑｕａｌｉｔｙａｎｄｓａｆｅｔｙｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｔｓｈａｖｅ

ｄｉｒｅｃｔｅｆｆｅｃｔ

ｏｎ

ｐｅｏｐｌｅ§ｄａｉｌｙｌｉｖｅｓａｎｄｌｉｆｅｓａｆｅｔｙ．

Ｔｈｅｒａｐｉｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｒｕｒａｌｅｃｏｎｏｍｙｈａｓｉｍｐｒｏｖｅｄｔｈｅｓｕｐｐｌｉｅｓｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｔｓ

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ｍｕｌｔｉ－ｄｉｍｅｎｓｉｏｎａｌｐｌｉｇｈｔｓｓｕｃｈ

ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ．Ｓｕｐｐｏｒｔｅｄｂｙｔｈｅ

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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｑｕａｌｉｔｙａｎｄｓａｆｅｔｙｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｒｏｄｕｃｔｓ；ｌｅｓａｌｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ；ｌａｃｋｏｆｓｙｓｔｅｍｒｅｓｐｏｎｓｅ

ｌａｗ；ｈｕｍａｎｒｉｇｈｔｓ

ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ；

农业是国民经济的命脉，而农产品质量安全问题是关系到国计民生的大问题，是国民经济顺利发展和社会稳定的基石。随着人民生活水平、健康意识的日益提高，以及世界经济贸易一体化的不断推进，农产品质量安全问题，日益成为全社会关注的焦

点，并成为新农业发展历程中亟待解决的主要矛盾之一。而目前我国农产品质量安全面临的严峻形势

基金项目：国家社会科学基金项目（ｏＴＢｔｌｘｏ００３）收稿日期：２００８一ｌｌ一２４

及其对社会的影响决定了我国必须建立与之相适应的法律规制制度，加强法律监管。

一、研究起点——我国农产品质量安全

的背景分析

近年来，我国的农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。然而，由于农产品产地环境、农业投入

作者简介：李长健（１９６５一），男，苗族，湖南湘西人，华中农业大学教授、文法学院法学系主任，法学博士。研究方向：经济法、知识产权

法、国际经济法、“三农”问题。

万方数据　

１期

李长健，等：我国农产品质量安全的法律监管探究

品、生产、加工、流通、消费等食品供应链中的一系列问题，导致了较为严重的环境污染和农产品质量安

全隐患。我国的农产品质量安全现状不容乐观，法

律监管也面临着多维困境，已经严重影响到人们的

生命健康安全。

（一）问题溯源：农产品质量安全的现状解读

近年来，伪劣农产品、食用农产品中毒等事件频见于媒体报道中，诸如用矿物油“抛光”了的有毒大米；掺用了“甲醛”类致癌物质漂白增韧的面粉；用硫磺熏烤的生姜；用冰醋酸勾兑的老陈醋；添加建筑物黄色颜料的豆制品；加喂“瘦肉精”生产的猪肉；用病死鸡做成的扒鸡；．甲醛浸泡的鱿鱼、海蜇；加“吊白块”的粉丝，以及至今还让人们心有余悸的三鹿奶粉事件等。农产品质量安全问题已成为社会各界关注的热点问题，一时间，人们似乎生存于一个缺

乏基本食品安全和农产品质量安全的空间里。由于

我国农产品缺乏质量优势，长期以来农药、添加剂、肥料等农用物资的使用不断增加，产生了较为严重

的环境污染和农产品中农药的残留问题，加上假冒

伪劣和食品过期变质，使得农产品质量安全面临着严峻的形势，也成为我国农产品进入国际市场的一道无形屏障。这不仅严重影响到我国农产品出口贸

易，而且也制约着我国农民收入的增加及农村经济

的快速发展，不利于保护农民的权益。加快农产品

质量安全立法，加强执法监管，实现“从农田到餐

桌”全过程质量安全控制迫在眉睫。

“国以民为本，民以食为天，食以洁为本，洁以法为准。”面对农产品质量安全问题的严峻形势，我

国有关部门采取了一系列措施加强我国农产品质量

安全保障。例如，开展鲜食蔬菜农药残留和畜产品“瘦肉精”污染定点检测，同时加强批发市场定点检

测，防止有毒有害农产品流入市场；开展产地环境检

测和投人品专项整治活动，加强农产品质量安全的源头管理；通过建立农业标准化示范基地、无公害农产品基地、生态农业示范基地，大力发展绿色农牧业等。同时，出台一系列农产品质量安全管理办法、规章制度和生产标准，努力构建我国农产品质量安全体系。特别是２００６年１１月《中华人民共和国农产品质量安全法》颁布施行，使得我国的农产品质量安全问题真正实现了有法可依，为我国农产品质量安全问题的解决以及农产品质量安全水平的提高提供了法律上的保障，并由此拉开了构建与完善我国独立的农产品质量安全法律体系的新时代序幕。

万　

方数据（二）实践审视：农产品质量安全法律监管中的

法律困境

１．立法缺失

我国一直是农业大国，可我们的农产品却连质量安全问题都不能得到保障，其中一个重要的原因

就在于农产品质量安全相关立法的缺失。在《农产

品质量安全法》颁布之前涉及农产品质量管理的法律、法规主要有《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国标准化法》、《农药管理条例》等，然而真正系统的法律规定尚属空白。对于诸如农产品质量标准体系、质量监管等问题都无法可依，司法实践中也无章可循。《农产品质量安全法》颁布并实施后在一定程度上弥补

了法律上的空白，但它毕竟是一部基本法，难免存在

一些立法调整不足的地方，部分规定缺乏普适性与可操作性，不可能从根本上解决农产品质量安全问

题。另外，这些法律在某些方面存在交叉、重叠，对同一食品违法行为，法律有不同的规定，有些规定甚至是矛盾的。但对有些违法行为，却出现法律空白，没有相应的法律去规范食品安全规制者的规制行

为，导致了不必要的纠纷增加，诉讼成本增加，政府

司法资源浪费【ｌＪ。与其他发达国家相比，由于我国

督主体不明，在标准体系方面，检测体系方面，在市场监管方面等方面都存在着立法标准不统一，侧重点有偏差等现象。由此导致部门职能分工不明确，障农产品质量安全，对我国农业产业的发展也会带

２．执法不力

首先，执法机关角色定位不清。管理食品安全

的一些执法机关受利益驱动，执法目的错位，重收费

轻执法，将罚款与福利挂钩，使食品安全真正难以落

到实处。还有一些执法部门，严重缺乏责任心，运用国家、人民、法律赋予的权利谋取部门利益，而对监管职责相互间推卸责任，任由假冒伪劣食品泛滥。

这都是由执法机关角色定位不清造成的，没能把食

品安全的执法目的定位于实现公共利益、保障食品安全的层面上来。

其次，执法过程缺乏规范性和连续性。在我国

打击假冒伪劣食品的过程中，经常是出现了重大食品安全事故之后，相关执法部门才进行突击性的检

农产品相关的法律法规和规章相对缺乏，管理和监交叉混乱。合作难合力，影响了工作效率，阻碍了农业的发展。如果不尽快改变这种局面，将不利于保来严重的负面影响。

青岛农业大学学报（社会科学版）

２ｌ卷

查、处理，之后打击假冒伪劣食品的行动便偃旗息鼓，接着制假造假分子又开始猖獗。这样一个循环

往复的怪圈使我国的食品安全问题层出不穷、愈加严重。

最后，执法部门多头监管，推诿责任。对于食品

质量的监管，现行法律法规赋予卫生、农业、工业、工

商、质检、商业、轻工等众多部门以执法权力，不可避

免产生分段执法，各执一法，重复执法。由于监督管理部门多，各部门对法律的认识和理解不一致，在部

门利益的驱动下，部门之间各取所需，各自理解执行，争权夺利、推诿扯皮、相互制肘的现象时有发生，部门之间不能形成合力，监管责任也就难以落到

实处。

３．法律意识淡薄

我国农产品质量安全问题Ｅｌ趋严峻，制毒造假

分子不断猖獗，也和相关主体法律意识的淡薄是密不可分的。这个主体不仅包括生产者也包括销售者

和消费者以及农产品质量安全监管部门的工作人

员。随着社会主义市场经济的不断发展，我国的贫富差距现象Ｅｌ趋严重。对于生产者和销售者来说，一些贪图享受又不愿付出艰辛劳动的人经不住经济利益的诱惑，便会为了蝇头小利而无视法律的存在，而目前农产品质量监管制度的不完善又为他们提供了可乘之机，导致了大量危害人们生命健康的有毒有害农产品的大规模生产和销售；对于消费者来说，面对诡计多端、技术Ｅｌ益高超的造假者，面对花样繁

多几可乱真的假冒产品，广大消费者总是显得那么

无助，所以在没有给自身造成太大损失时他们往往

选择息事宁人，或者遇到食品安全问题一味忍让。

即使由于农产品质量问题导致了严重损害，由于维

权费用和维权精力等问题，也不能举起法律的大旗。对于农产品质量安全的监管人员，其自身的法律意

识也势必影响农产品质量安全的整体水平，为了规

避责任，他们往往缺乏从“农田到餐桌”的全程的监管、监督、检测，同时也不能做到对农产品质量安全法律制度、标准制度以及先进的农业生产技术的宣

传和指导工作。殊不知，正是这些权利意识的缺失助长了造假者的嚣张气焰。

二、理性分析——农产品质量安全法律

监管的必要性研究

对我国农产品质量安全进行法律监管不仅有着

法理学上的理念支撑，更是由其现实严峻形势决定

万　

方数据的。农产品质量安全是一个涉及到多环节、多领域、

多层次、多学科的复杂的课题，对其进行法律监管是

其他监管的前提和基础。对提升我国农产品的国际

竞争力，保护我国农民和农产品的利益，将具有十分

重要的理论意义和实践意义。

（一）内在动因：农产品质量安全法律监管的理念支撑

１．利益平衡理论

构建农产品质量安全法律体系必须协调好农产

品生产者、消费者和政府三者的利益。各国的产品质量法都有一个共同的立法原则，即强调对处于弱势地位的消费者的合法权益的保护，不断加重产品

生产者的法律责任。我国也不例外。

在某种程度上，农民作为农产品的直接生产者，

相对应广大消费者来说，并不处于明显的“强势”地

位。由于我国农业科技水平较之发达国家还相当落

后，新型、高效、环保农业的匮乏，使得农业生产者面临着工业污染给农业生产、生态环境的冲击。对于

作为推动农业发展最基本力量的农业生产者来说，

我们同样应给予其各种政策、法律的扶持与倾斜，应

从客观实际出发，综合、平衡农产品消费者和生产者

的利益。

政府也是推动农产品质量提高的重要力量。政

府一方面要加大对农产品生产者的监督管理，依靠强制性标准体系对伪劣农产品进行监督打击，积极推动农产品生产者改善农产品的生产环境和减少公害农药的使用；另一方面也要保护好消费者的合法

权益，及时发布相关信息，提高消费者的农产品质量

鉴别能力；在消费者遭受农产品质量侵害的时候，采取相应的补救措施，给予疏导和救济，平衡好生产者和消费者之间的利益关系。

因此，这三者的利益平衡正是我国农产品质量

安全法律监管的基础理念支撑。

２．社会秩序和社会正义理论

所谓“秩序”，是指在自然界和人类社会运转过程中，事物之间存在着某种程度的一致性，事物发展

变化具有某种程度的规律性，事物运动的前后过程

呈现出一定程度的连续性，事物的性质在一定时间

内具有相对的确定性［２］。法与秩序具有直接的、内

在的关联。从最直接的意义上说，法律是为建立和

维护社会秩序而存在的，法律在建立和维护社会秩序的过程中成为秩序的象征。秩序是法律的最基本

的价值之一，法律是消除或预防无序状态的首要手

ｌ期李长健，等：我国农产品质量安全的法律监管探究

段。农产品质量安全问题将影响到经济的发展和社会的安定。当广大消费者对农产品这样人类赖以生存的基本生活消费品丧失信心之时，社会就没有安

定可言。因此通过立法从源头上解决好农产品质量

言以及我国人权的相关规定，人权的实体内容包括

三类生产权利，其中生存权利和人身权利是最低限度或首要的权利，因为它是作为一个自然机体和社会成员所不能缺少的。安全权是人权中至关重要的

问题才是稳定社会秩序的根本出路。

正义。“有着一张普洛透斯似的脸，变化无常，

一项权利。安全权，既包括生命安全，也包括财产安

全。对于广大消费者来说，农产品质量安全与他们

随时可呈不同形状，并具有极不相同的面貌”ｐｏ。但这并不影响法律与正义密切的关系。法律是维护和促进正义的重要工具，正义是法的实质内容和根本宗旨。农产品质量安全立法的最终理念是实现社会正义，建立与完善农产品质量安全法律制度是为了保障广大消费者的权利，同时兼顾弱势农产品生产者的利益，促进共同发展，保障共同福利的基本法

律形式。通过协调生产、流通、销售、使用各领域的

的生命安全息息相关；对于生产者、经营者来说，农产品的质量安全水平直接关系到他们的经济收益。进而影响其生活水平的提高；对于管理者来说，农产品质量安全问题是关系到我国亿万人口吃饭问题的大事，不仅影响着人们群众的日常生活，而且影响着

我国农产品在国际上的竞争力。

２．实践意义

通过法律规制农产品质量，是保护消费者权益的一个重要方面。日常生活离不开衣、食、住、行。

而“吃”是人类生存的基础，高质量的农产品是满足

关系，促进经济和社会发展，其终极目标必然归结为

实现正义价值。

３．人权保障理论

保障人权即保障人的生存权和健康权，生存权毫无疑问是我们的首要人权，生存权是人的其他任何权利得以实现的前提。健康权是指公民以其机体生理机能正常动作和功能完善发挥，以其维护人体生命活动的利益为内容的人格权。健康权是人身权的一项重要内容，是享有其他一切权利的基础，与人身权有着密不可分的关系。在现代社会，人们更是把健康权放在更加重要的位置。而农产品质量安全与人的生存权与健康权天然地存在不可分割的联系，人类的基本生活离不开农业活动，其质量安全的高低必然地影响人的生存权与健康权。就当今世界来说，不安全食品对人类造成的损害远远大于食品

供应不足造成的危害。获取有足够营养和安全的食

人们基本生活的需要，但是面对着形形色色的伪劣、

假冒产品，消费者总是觉得力不从心。对于消费者

每天都要接触到的农产品，法律上却存在着真空地带。所以，在我国经济转型期，农产品质量安全问题

显得尤为突出。近几年来，屡屡发生的农产品安全事件已经严重损害了广大消费者的合法权益。所

以，加快农产品质量安全法律体系的构建，加强对农产品质量安全的法律监管，明确农产品质量责任，对于从源头上保障农产品质量，切实保护消费者权益

将起到举足轻重的作用。另外，我国的农产品质量安全的保障涵盖了从“田间到餐桌”的链条式经营，这个链条中的每一个过程都必须有相应的法律规制，才能够确保它的规范性、标准化。农产品质量安全法律法规对农产品质量安全标准，农产品产地，农

品是每个人的最基本权利，不因消费食品而使健康受到损害。要保证人们安全地消费食品和维护人们的消费权益，有效的控制食品安全势成必然。

（二）外在意义：农产品质量安全监管中法律规制的价值考量

产品生产和标识，农产品监管，农产品质量责任等多方面的内容进行了明确规定。它既保障了消费者的合法权益，同时也维护了农产品生产经营者的权利。

三、制度回应——我国农产品质量安全

法律监督体系的构建

以基本法律制度的建立健全为前提，完善监管

执法层面、制度设计层面和法律责任层面的相关规

１．理论意义

从理论上看，规制农产品质量，构建农产品质量安全法律体系是尊重和发展人权的必然要求。人权是关系到人得以维持生存的基本权利。在某种意义上它是一种法律权利，它是根据社会——既包括国内社会，也包括国际社会——法律产生过程而制定

的。这种权利的基础是得到被统治者承认，而不是

制，相互间衔接配合，环节紧扣、和谐发展，能够为农产品质量安全管理工作提供法律制度保障。在完善

法律监管的基础上，更需要涉及农产品的生产者、加

工者、运输者、经营者、消费者，国家、集体、企业、农户等的共同努力。这是一个漫长曲折的过程，需要

一种与生俱来的法则ＨＪ。依据国际人权公约和宣

万方数据　

青岛农业大学学报（社会科学版）

２１卷

不懈的努力和大量艰辛的工作。

（一）基本前提：基本法律制度层面的建立健全

要健全和完善监管和技术法规体系，以《农产品质量安全法》为核心，制定和修改相关的法律法规，将农产品质量监管机构的职责、职能和各种技术标准以法律的形式固定下来，为农产品质量安全管理工作提供法律制度保障。

第一、完善《农产品质量安全法》。在农产品范围方面，出于对法律调整对象的准确把握，有必要对“农产品”的概念进一步明晰；增加有关农产品质量安全信息的条款，明确县以上人民政府有责任建立统一的信息披露体系，要明确农产品质量安全信息发布的具体内容和程序，将相关规定细化或单独制

定规范；采用过错责任原则确定农产品致人损害赔

偿责任，有利于公平地维护农业生产者和消费者的利益；对于农产品产地环境的相关规定方面，要重新界定禁止生产区域，同时明确对因禁止生产区域划定而利益受损农户的补偿”Ｊ。

第二、建立农业标准化法规体系。我国在立法中，应尽量利用法律的形式实现农产品质量的标准

化和规范化，要在合理规划的基础上，加大标准清理

和修订力度，解决标准陈旧、技术指标落后、配套性

和可操作性差、针对性不强、重点不突出等问题。参照国际通行做法，将现有强制性标准转化为技术法

规积极参与国际标准化活动，对标准实施动态管理。

第三、完善市场准人和监督制度。要完善农产

品市场准人法律体系。全国要建立统一的市场准入制度，尽快出台《农产品市场准入管理条例》，逐步形成主体资格、程序、监管、法律适用上的一致；完善市场准人制度的具体内容，应包括对农产品质量的检测，对市场主体资格的审查；建立农业就业资格认证制度，农产品标准和技术规范；增强市场准入法律制度的透明度，其中重点是技术性规范。

（二）关键要素：法律监管执法层面的严格规范

“执法不力”是我国现存的一个重大问题。食品安全法律法规固然重要，但如执行不到位也是一纸空文。

第一、我国应有一个专门、权威的对食品安全进

行管理的政府职能部门，明确管理主体，加强执法指

导，将监管权集中，在该机构的统一管理之下，理顺

农业、质检、工商、卫生、商务、进出口、药监等管理部门的关系，明确职能分工，在分工的基础上进行相应的协调。

万　

方数据第二、各级政府要加强对农产品质量安全管理的行业指导，合理划分和明确相关部门的职责和权限，各部门间要加强信息交流，实现信息资源共享，实现食品安全监管大要案通报制度，推行食品安全监管问责制度，以便追究负责人的责任，同时做到职权分明，各负其责、紧密配合，齐抓共管、抓出成效。

第三、行政执法与司法还应密切合作，对于本应接受司法审判的食品安全案件不能仅仅通过行政处罚不了了之，必须及时移送司法机关处理，从而加大执法力度。对于制造制售假、劣、毒食品坑害消费者的侵权行为者，除了要求行为人对消费者的实际损害进行赔偿外，还应该给予严惩、重罚，使其无力再

生，从而在最大程度上减少和杜绝这类行为，对于那

些给不法行为人提供方便的人，除非他们自己没有

过错，否则也应承担连带责任。

（三）运行基点：法律制度设计层面的缜密有序消费者的积极行动对于打击危害农产品质量安

全的行为具有十分重要的意义。因此，采取合适的措施和法律制度安排以发挥消费者在食品安全控制中的积极作用是十分必要的，在制度的设计上要能

激励消费者和便于消费者同食品违法行为作斗争。

首先，针对消费者投诉率低的问题，要创造有效

的激励机制，促使消费者在消费了假冒伪劣食品之

后积极进行举报。最关键的是执法机关要主动作为，改变自己的被动执法，发挥职能部门的优势，保

证消费者的投诉渠道畅通，积极地解决消费者的申

诉，帮助消费者解决困难，对消费者的举报和申诉要

积极受理和处理，并将检查处理的结果及时向举报

人反馈并向公众公布。

其次，降低消费者的维权成本是发挥消费者作用的关键。可以在法律上规定消费者团体能够代替

消费者进行维权行动，获得的补偿由消费者团体和

消费者分享，避免了消费者的精力不济，减轻了费用负担，从而降低了维权费用，增加消费者维权的

动力。

最后，需要确立新的起诉制度。可以引入英美

的集团诉讼制度，加大社会团体的参与、从而减少消费者的起诉成本，发挥社会团体的力量，这样可以弥补共同诉讼制度，使得消费者不会因为怕麻烦和维权成本高而不愿提起诉讼。

（四）重要保障：法律责任层面的合理配置一方面，在生产者、销售者的法律责任方面。由

于农产品质量安全法律责任的设置主要是针对生产

１期李长健，等：我国农产品质量安全的法律监管探究

者、销售者，他们理所当然是农产品质量安全义务、责任的首要承当者。而现有的法律责任规范不能起

到震慑违法生产者、销售者的作用，需要加以改革和

由国家食品药品监督管理局牵头组织有关部门，按

照食品的类别在各个部门进行分工，每个部门独立地对自己所分管食品从“农田到餐桌”进行全过程

监管，其他部门无权干涉‘６１。这样可以在一定程度

重置食品安全法律责任。加大在农产品质量安全方

面的刑法运用；加强在法律法规中行政处罚的力度；

上改善目前监管人员责权不明确的状况。

参考文献：

［１］李长健，张锋．我国食品安全多元规制模式发展研究［Ｊ】．河北

法学，２００７，（１０）：１０４—１０８．

在民事责任方面，设置便于消费者获得民事赔偿的法律制度，如诉权，举证责任，诉讼成本等，激励消费者积极提起损害之诉，增加违法成本，预防食品造假售假行为的发生。总之，要提高法律对制售有毒有害农产品的生产者和销售者的惩罚标准，加强对农

产品质量安全的有效保护。

［２］郑成良．现代法理学［Ｍ］．长春：吉林大学出版社。１９９９：１７５．［３】［美］Ｅ?博登海默．法理学法哲学与法律方法［Ｍ】．邓正来译．

北京：中国政法大学出版社，１９９９：２５２．

另一方面，在农产品质量安全执法者的法律责任方面，要建立对相关执法人员的责任审查机制，以增强执法人员的责任心，如果失职或责任心不强，导致监管不力，就必须追究执法人员的行政责任和刑事责任；还要对现有的监管体制进行改革，使权责统一。可以借鉴美国现有的食品安全管理体制模式，

［４】［英］利厄?莱文．人权：问题与答案［Ｍ］．香港：香港商务印书

馆。１９９０：５７—６０．

［５］杜国明．农产品质量安全的立法研究［Ｊ】．河北法学，２００８，

（９）：１０７—１１１．

［６］迟玉聚．食品安全立法新进展［Ｊ】．食品与药品，２００５，（７）：

６９—７２．

（责任编辑：徐统仁）

（上接第１６页）

共产品，主要包括以下几个方面：一是加强合作商业

和农产品批发市场建设方面的立法，提供制度性服

化主体提供及时、充足的资金；加快户籍制度和就业制度改革，为农民组织化提供更加广阔的发展空间，

长期的城乡分割体制是造成我国产业结构和就业结构失衡的直接原因之一，这降低了我国社会资源的

务。保障合作商业组织和农产品批发组织的法律地位，规范其组织行为，达到公开、公正、效率的目的，使批发市场在搞活农产品流通上起到中心环节的作用。二是建立高效的全国农产品信息网。三是建立健全农业标准化体系。

第三，加快科教兴农步伐，为提高农民组织化程度提供支持。农民组织化是一个传统农民向现代农民转变的过程，这个过程内在要求农民身体素质和

科技文化素质的提高、农业教育、科研和技术推广一体化。

配置效率，阻塞了城镇化发展道路，也严重影响了农民组织化，按照新发展观的要求，促进城乡经济社会协调发展的重点在于加快户籍制度改革和就业制度

改革。为给农民提供更加广阔的发展空间，必须逐

步改革城乡二元化的户籍管理制度，渐进地实现户籍同一化。在就业制度改革方面，应树立“农民就业”的观念，在农民到城市就业的过程中，政府管理部门应坚决取消对农民就业进行歧视性限制的有关规定，减轻农民工进城务工的成本。

参考文献：

［１］陈越光．农民学丛书（总序）［Ｍ］．北京：中央编译出版社，１９９６．［２］郭期宇．农业经济专题研究［Ｍ］．中国农业出版社，２０００．［３］危朝安．大力促进农民专业合作组织发展走中国特色农业现代

化道路［Ｊ］．农村经营管理，２００８，（１）：４—９．

［４］农村经济技术社会知识丛书编委会．农业产业化经营［Ｍ】．北

京：中国农业出版社，２０００．

第四，加快体制创新，强化政府宏观调控职能。在社会主义市场经济条件下，提高农民组织化程度离不开政府的宏观调控。当前，迫切需要政府加快体制创新，为农民组织化程度的提高创造良好的政

策环境。为促进农民组织化事业的顺利发展必须推

进农业行政管理体制改革；加强农村土地制度和社会保障制度改革；加大投融资体制改革，为农民组织

（责任编辑：徐统仁）

万方数据　

我国农产品质量安全的法律监管探究

作者：

作者单位：

刊名：

英文刊名：

年，卷(期)：李长健， 卞晓伟， 吴薇， LI Chang-jian， BIAN Xiao-wei， WU wei华中农业大学,文法学院,湖北,武汉,430070青岛农业大学学报（社会科学版）JOURNAL OF QINGDAO AGRICULTURAL UNIVERSITY（SOCIAL SCIENCE EDITION）2009,21(1)

参考文献(6条)

1.迟玉聚 食品安全立法新进展[期刊论文]-食品与药品 2005(07)

2.杜国明 农产品质量安全的立法研究[期刊论文]-河北法学 2008(09)

3.利厄·莱文 人权:问题与答案 1990

4.E·博登海默;邓正来 法理学法哲学与法律方法 1999

5.郑成良 现代法理学 1999

6.李长健;张锋 我国食品安全多元规制模式发展研究[期刊论文]-河北法学 2007(10)

本文链接：http://d..cn/Periodical_lynxyxb-shkx200901005.aspx