房屋拆迁评估报告法律实践问题研究（二） ——救济途径之行政诉讼

一、房屋评估报告的救济途径

法律明确规定：房地产估价机构依法从事房地产估价活动，不受行政区域、行业限制。任何组织或者个人不得非法干预房地产估价活动和估价结果[1]。实际上，一些地方政府往往会指示和干预地方房地产评估机构压低被拆迁房屋的评估价值，虽然《国有土地上房屋征收评估办法》规定，当事人有权对评估结果提出异议，申请复核，申请专家委员会鉴定等。可见，当前对评估报告的救济途径主要是申请复核和专家鉴定两种。但是，在拆迁或者征收活动中，被拆迁人本身就处于被动地位，如此短的时间之内根本无法收集到相关材料和法律依据，不科学、缺乏公正的评估报告就很难得到救济。如何才能实现被拆迁人对评估报告的权利，这在当前法律环境下显然是一种权利真空。

二、房屋评估报告的诉讼救济方式

被拆迁房屋的评估报告是否具有可诉性呢？一般说来，评估报告是具有证据性质的结论，在拆迁补偿中仅仅作为参考依据之一，当事人对评估报告不服，除了采取申请复核和专家鉴定之外，是否可以提起诉讼呢？法律上并没有明确规定，在实践中也是个值得探讨的问题。

（一）评估报告如何进入诉讼程序

提起行政诉讼不仅要有具体行政行为，还要属于《行政诉讼法》规定的可诉范围。评估报告由具有房地产价格评估资格的估价机构出具，估价机构不是行政机关，评估报告也不是行政机关作出的具体行政行为的产物，因此如果当事人对评估报告本身有异议是不能提起行政诉讼的。但是，被拆迁人可以采取对补偿安置裁决提起行政诉讼的迂回方式将评估报告纳入诉讼程序。

根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定，公民、法人或者其他组织，对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应作为行政案件受理，因此，拆迁补偿安置裁决是可以提起诉讼的。

一旦当事人对补偿安置裁决不服提起行政诉讼后，法院就应当对作出裁决的依据之一的房屋评估报告进行程序上和实体上的审查。

（二）评估报告的证明力分析

律师在承办案件时，需要从如下方面分析评估报告的证明力：

（1）评估报告的做出是否合法

证据的合法性标准是指证据的主体、取得证据的程序、方式以及证据的形式是否符合法律的规定。如果是不具有鉴定资格的机构或不具有鉴定资格的人出具的评估报告，都属于不具有合法性的证据。如果评估报告所记载的鉴定的提起人不合格、鉴定人与案件鉴定双方当事人有利害关系、鉴定机构、鉴定过程等操作规范不符合规定等，则该评估报告的取得不符合法律规定的程序和要求。如评估报告未写明参加鉴定人员的姓名、职业、所依据的材料、分析过程，缺少参加鉴定的鉴定人签名并加盖鉴定机构印章等，都是不符合法律规定，也是不能作为定案的依据的。

（2）评估报告的价格审查

在评估报告的真实性审查方面，主要注意的是评估报告中的价格构成。房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，不包含搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成的停产、停业的补助费以及被拆迁的房屋室内自行装修装饰的补偿金额。搬迁补助费、临时安置补助费和拆迁非住宅房屋造成停产、停业的补偿费，按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准执行。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由

征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。如果评估报告将被拆迁房屋的房地产市场价格和其他补偿金额混淆在一起，则该评估报告不能采信。

（3）审查评估报告所考虑的因素和所参考的依据

被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。区位主要考虑交通状况、配套设施、人文环境所占用的面积等因素品；用途主要考虑是住宅用房、商业用房还用工业用房；建筑面积主要考虑是主建筑和附属建筑。被拆迁房屋的估价还应当考虑被拆迁房屋所在地的基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格，参照当地市场价格进行评估。另外还应当考虑被拆迁房屋成新程度、权益状况、建筑结构形式、使用率、楼层、朝向、采光、通风等，否则该评估报告就不科学、不准确、不客观。

（4）审查评估报告是否考虑了不相关因素

被拆迁房屋的估价主要从被拆迁房屋的自然属性进行判断，至于其他社会属性等不相关因素就不应该考虑。例如，被拆迁房屋是否是违章建筑就不必考虑，因为判断是否属违章建筑有诸多复杂的因素，按照职权法定化原则，是否违章建筑只能由城市规划部门认定。在实践中同一评估对象中可能有部分合法建筑，部分建章建筑，如果委托人有特别明示和要求，评估机构可以分别作出评估，但是不需要评估直接认定，而是应留给补偿安置裁决机关去裁决。再如，评估时考虑了被拆迁房屋的“人”的因素，造成拆除同一类房屋，因居住人口不一，导致被拆迁房屋估价上的差异，补偿标准也不一样。如果评估机构考虑了此类不相关因素，则该评估报告就不能够采信。

（5）审查评估报告是否告知了救济权

评估报告对补偿数额起到决定性作用，为了保证公正、客观和真实，在评估报告中应当告知拆迁当事人的救济权。评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地产价格评估机构应当向其作出解释和说明。被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。由此可见，如果在评估报告做出过程中没有告诉被拆迁人相应的救济权，则该估价报告不能采信。

 

第二篇：关于我国房屋拆迁法律制度问题研究

关于我国房屋拆迁法律制度问题研究

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20xx年来从四川的唐福珍女士抵抗暴力拆迁引火自焚，到上海某拆迁户投掷汽油燃烧瓶暴力抗拆，中国强制拆迁恶性事件继续频发。其后，北大五位法学院学者”联名上书”建议全国人大常委会废除或修改《城市房屋拆迁管理条例》，称该条例涉嫌违宪。目前我国城市房屋拆迁制度己成为我国经济生活中争议最大、引起纠纷最多的一项制度。

一、我国城市房屋拆迁法律制度之现实构架

根据我国《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)规定，房屋拆迁大致分为四阶段:一是房屋拆迁的准备阶段，包括建设项目批准、建设用地规划许可、国有土地使用权批准三个行政前置审批程序;二是房屋拆迁的决定阶段，包括拆迁许可证的审批和公告程序;三是房屋拆迁的协.苟及处理阶段;四是房屋拆迁的实施阶段。第三阶段中根据拆迁人与被拆迁人是否订立补偿安置协议又分为三种情况(如图一所示):

1、顺利达成并履行拆迁补偿安置协议，拆迁人对拆迁范围内的房屋予以拆除。

2、达成仲裁协议，但被拆迁人在规定期限内拒绝搬迁，拆迁人可以申请仲裁或向法院提起民事诉讼，但诉讼期间拆迁人可以申请法院先予执行。这种情形在实践中存在行政机关滥用行政权逼迫利诱等情况，从而导致一系列行政侵权行为发生。

3、未达成拆迁补偿安置协议，由拆迁当事人申请房屋拆迁管理部门行政裁决。如果当事人对行政裁决不服可向法院提起行政诉讼，但诉讼期间不停止拆迁的执行。若拆迁人拒绝搬迁的，拆迁人可以申请人民法院先予执行;若当事人在规定的期限内没有提起诉讼而被拆迁人拒绝搬迁的，则由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，由裁决机关依法申请人民法院强制执行。

可见，拆迁制度涉及到行政立法，行政许可、行政裁决、行政强制等相关行政行为和房屋价格评估、拆迁补偿协议订立等一系列民事行为，涉及到政府、拆迁人、被拆迁人三方主体利益关系以及整个社会稳定。因此，找出我国城市房屋拆迁法律制度之现实困境并进行制度重构显得任重而道远。

二、我国城市房屋拆迁法律制度之现实困境

(一)困境之一:房屋拆迁法律制度不健全

从宪法、法律到行政法规，国家实行征收的条件必须出于“公共利益”。然而我国相关法律、法规对.，公共利益.，规定缺失，导致部分房屋拆迁缺乏合法性依据。例如在一些商业开发而非直接受益于民的拆迁项目中，是否是”基于公共利益需要就不存在直接依据。

依据《立法法》的规定，涉及公民基本权利的事项包括对非国有财产的征收只能通过全国人大及其常委会制定法律来实施。那么行政强制拆迁依据的《条例》，由于在法律渊源上仅属于行政法规，就与上位法《立法法》相冲突甚至违宪。虽然《物权法》第42条把房屋拆迁统一规定在基于公共利益需要的征收范畴中，却引发了一个更加深层次的思考:政府通过开发商业性项目获取私利难道也是为了公共利益的需要吗?

(二)困境之二:政府主导型拆迁模式出现公权力滥用问题

政府在房屋拆迁管理中特别是在强制拆迁中的定位有失偏颇。不少拆迁行为中，存在拆迁人、拆迁许可证颁发人、拆迁受益人、拆迁补偿安置标准制定人与拆迁安置裁决人同为一个政府的情况。此外，政府相关部门也极易滥用权力干涉行政裁决结果。

(三)困境之三:拆迁程序设置与补偿机制不合理

我国现行拆迁制度之程序设计对被拆迁人的知情权和决策参与权保护不够，被拆迁人往往处于被动地位。拆迁补偿的范围偏小、标准低，程序和结果不公平性，加之各地拆迁补偿标准不一等等，都诱发和加剧了恶性拆迁事件频发。

(四)主要根源:没有区分公益拆迁和商业拆迁

目前《条例》并未对公益拆迁和商业拆迁分类规定，是导致房屋拆迁诸多矛盾纠纷的根源所在。公益拆迁一般指基于公共利益的需要而进行的拆迁，其中政府作为拆迁人与房屋所有人构成不平等的双方法律关系。除此之外都属于商业拆迁范畴。在商业拆迁中，拆迁人不是政府而是开发商，开发商和房屋所有人构成平等的民事法律关系。其中政府不应对拆迁人和被拆迁人之间如何进行补偿安置有过多干预，更不能适用行政强制的手段来实施

拆迁。拆迁人应当充分实行意思自治，按照市场规律来实施拆迁。

三、重构我国城市房屋拆迁法律制度

(一)界定公共利益范围，确定公益拆迁与商业拆迁之基本分类

虽然我国法律、法规难以界定公共利益的范围，但并不表示在某一具体领域也难以对公共利益作出具体界定。笔者认为此公益性可按实体和程序标准划分:实体标准即该拆迁项目以非营利为目的并得到公共使用、为公共所受益;程序标准即政府通过信息公开化、透明化方式由公众参与决策该利益是否属于公共利益，并且政府需就该公共利益充分说明理由。由此可见，1、通过制定《城市房屋拆迁法》对城市房屋拆迁中公共利益的范围、应遵循的基本原则及公益拆迁和商业拆迁的基本分类统一规定。2、对于公益拆迁，政府必须尽量采取公开招投标或者拍卖的方式出让土地使用权，并按公平原则补偿:对于商业拆迁，政府除了对开发商的资质以及拆迁进程合法监督外，不应再积极介入。3、对于是否采用强制权这个问题上，公益拆迁中应当允许强制执行权的存在，而商业拆迁应由法院来决定是否强制拆迁。

(二)以比例原则与正当程序原则为指导规范行政强制拆迁行为

比例原则包括了三个次要概念:妥当性原则、必要性原则以及狭义的比例原则。妥当性原则要求行政强制拆迁以立法规定的公共利益为前提。此外，根据法国公用征收的司法经验，强制征收的前提是权利人己受领补偿金。可见我国行政强制拆迁必须满足两个前提条件才合法，一是必须出于公共利益需要，二是必须保证被拆迁人得到货币补偿或者拆迁安置用房;必要性原则又称最小侵害原则，要求在城市房屋强制拆迁中选择对公民权利侵犯最小的方式。狭义比例原则又称均衡性原则，是指所采行为所引起的不利益应较行为所欲防阻之 利益为低。房屋拆迁可得的公共利益必须大于预期损害才为合法。正当法律程序要求城市房屋拆迁过程中完善如申请、受理、管辖、及回避制、代理制、职能分离制、听证制、证据制度等程序法的基本制度，特别是行政强制拆迁程序须更公开化、透明化，并保证公证机构参与证据保全过程。

(三)完善城市房屋拆迁司法救济机制

当今我国法院对拆迁裁决的审查仅限于合法性的审查，并且只能根据审查情况作出撤销、维持或撤销并责令行政机关重新作出行政裁决等判决。这导致在后续的司法强制执行中，法院执行的仍然是行政机关作出的裁决内容，时常出现”官了民不了”的现象。因而法院对被诉的行政裁决享有司法变更权才能体现司法最终干预原则，并取消行政裁决中的先予执行制度。