学前教育是对0—6岁幼童进行的教育，它是教养机构根据一定的培养目标和幼儿的身心特点对入学前幼儿进行的教育，是基础教育的有机组成部分。学前教育既影响到个体终身发展，又关乎国家和民族的未来。在关注民生、促进和谐、以人为本的时代，学前教育的重要性正受到政府和社会各界越来越多的重视。2007年12月，宁波市出台了《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》，强调了学前教育事业的公益性性质，明确我市在学前教育基本普及之后“均衡、优质、多元”的发展战略和“有房、有钱、有人、有质量”的工作目标及政策措施。此后，各县（市）区政府先后制订出台了促进学前教育健康发展的贯彻实施意见。全市学前教育财政性投入明显增加，农村乡镇中心幼儿园新建、改造速度加快。幼儿园教师队伍趋向稳定，并基本形成了各级政府切实承担学前教育发展责任、社会各界共同关注学前教育发展的良好氛围。但宁波市学前教育发展仍存在一些历史性、体制性和结构性的矛盾，如学前教育资源分布不均衡，教师待遇有待提高，一些幼儿园办园不规范，经费保障机制不健全等。这些矛盾既需要基层园长和教师的努力去克服，也需要通过立法对学前教育发展加以规范和促进。

　　一、宁波市学前教育立法的必要性

　　总体来看，2008年以来宁波市学前教育的管理和促进工作主要围绕均衡布局、稳定队伍、保障经费和理顺体制等方面进行。虽然学前教育发展取得了较为明显的成效，但在以下几个方面仍存在不足，需要通过制定《学前教育促进条例》来完善。学前教育立法的必要性体现在：

　　（一）群众教育需求满足的需要：学前教育资源总量获得增长，但仍不能有效满足百姓日益增长的对于优质、价廉、均衡的学前教育的需求

　　截止2008年，宁波市共有幼儿园1229所（其中城市幼儿园437所，农村792所），85%的幼儿园已达到省基本标准，47.6%幼儿园为省三级以上幼儿园；在园幼儿共22.65万人，纯入园率达到98.6%；等级幼儿园招生覆盖率达到70%以上；全市乡镇中心幼儿园建园率和标准化达标率均达到100%。经过几年的探索，我市幼儿教育事业的发展基本形成以公办幼儿园为主导、民办幼儿园为主体、多种类型幼儿园共同发展的格局。

　　但百姓对于学前教育的需求日益增长，社会现有托幼机构不能完全满足这些需求。一方面，在城市，一些幼儿园的收费标准不合理，收费程序不符合规范，出现了一些天价幼儿园，每年数万元的入园费用让许多工薪阶层百姓望“园”止步。另一方面，在农村，一些地区幼儿园数量过少，家园距离过长导致百姓无园可上。在流动人口子女较为密集的城乡结合部，一些简易幼儿园的出现虽然暂时满足了家长入园需求，但低廉收费的背后是办园条件不达标，存在明显的安全隐患。慈溪市和镇海区近年来已连续发生过严重的幼儿园安全事故。目前，受到家长欢迎的质优价廉的公办幼儿园数量过少，宁波市仅20%的幼儿园为公办园。存在择园倾向的家长需要自行缴纳数额不菲的费用选择民办园。百姓对政府加大财政供给力度、规范幼儿园办园行为有着强烈的期盼。政府是否需要在学前教育供给方面承担主导作用，这种主导作用如何体现政府责任已成为政府面临的现实课题。

　　（二）城市发展定位的需要：虽然宁波市经济发展成效显著，居民收入水平大幅度增加，但学前教育发展并不能与经济增长、城市发展及百姓需求匹配

　　2008年宁波市人均GDP达到10079美元，达到世界中上等发达国家平均水平。城乡居民可支配收入分别达到25304元和11450元。经济发展的提速和收入水平的提高使得居民对学前教育的需求越来越高。目前，宁波市每年安排的学前教育专项经费达到1000万元，怎样规范经费投入和使用需要制度保障。

　　从整个国家来看，巩固普九成果是重要内容，但对于宁波市这样教育发达地区而言，应有更宏大的教育发展目标定位。高标准普及15年基础教育是我市下阶段教育发展的宏伟蓝图，在幼儿园入园率和高中入学率都超过98%的情况下，提高学前教育质量，提供优质、均衡的学前教育应成为发展学前教育的重要指导思想。

　　北仑港建设和杭州湾跨海大桥建成通车后，宁波在浙江省11市、长江三角洲16城市、全国副省级城市、计划单列市中的经济地位得到显著提升。但教育发展的排名仍不十分靠前。一般而言，一个城市人均GDP增长到 8000—10000美元时教育发展将面临转型。宁波教育在每一个阶段的发展重点不同，20世纪80-90年代重点是普及基础教育，20世纪90年代中后期重点是普及高中段教育，1999年以来重点是发展高等教育，21世纪初重点是大力发展职业教育。“十一五”后的阶段宁波教育发展的重点将成为宁波教育转型的重要内容。目前，高标准普及15年基础教育这一宏大目标要求我们因时因势大力发展学前教育，为最终构建终身教育体系，打造学习型城市奠定基础，从而使得宁波教育的综合实力、水平与城市发展定位相匹配。宁波市学前教育处于国内先进水平，保持和促进宁波市学前教育发展的质量和水平既需要政府加大投入，也需要通过法律法规来规范和促进。

　　（三）科学规划的需要：虽然园所布局日趋合理，但仍存在结构性、层次性和体制性矛盾，分布不均衡

　　近年来，宁波市各级政府将落实“好入园”作为一件关系民生的大事来抓，合理规划幼儿园的布局。在农村，重点是每个镇乡建设一所独立设置的标准化中心幼儿园，并逐步增加事业性质的比重。2008年，全市新建、改建公办乡镇中心幼儿园25所，建筑面积总计达43000 多平方米。在城市，重点落实小区配套幼儿园的“四同步”，即同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。近两年全市共有16所小区配套幼儿园移交教育行政部门举办，并实行事业法人登记。鼓励社会力量按布局总体规划建设和承办幼儿园，落实对民办幼儿园的优惠、补助、奖励等引导性政策，改善民办幼儿园的办学条件，提升办学水平。新小区配套园、已租赁或承包的小区配套园到期后，实行资产国有、园长由教育行政部门委派的办学管理模式。园所布局逐步与城乡建设规划相一致，分布日趋合理。

　　但地理概念的均衡只是学前教育资源分布的一个要求，还需要在城乡之间、在公办园与民办园之间、在本地居民小区和外来人口聚集地之间达到均衡，只有这样才能保障教育公平在儿童发展的最初阶段得到保障。目前增长的学前教育资源仍主要集中在城市社区幼儿园、乡镇中心幼儿园、公办园，如果政府不通过立法加以引导和规范，学前教育发展将形成越来越明显的“剪刀差”。

　　（三）教师队伍建设的需要：虽然幼师队伍建设取得了长足的进步，师资稳定性也显著加强，但教师素质提升、教师待遇保障、教师专业成长仍存在制度性障碍

　　政府正通过一系列措施来保障幼儿教师的合法权益，提高教师待遇、稳定教师队伍。现有政策规定幼儿园教职工工资福利最低标准，凡持有教师资格证书，具有专业技术资格的非事业编制幼儿园教师原则上人均年收入应达到当地社会平均工资的1.5倍以上（约人均年收入3万以上）。完善幼儿园教师社会保障体系，幼儿园按劳动保障有关法律政策，依法为教职工办理社会保险，具有专业技术资格的教师按规定缴纳的社会保险中学校承担部分，县（市）区财政应给予不少于1/2的补助；在达到本地区幼儿园平均规模以上的幼儿园任职的、具有中级以上（含中级）专业技术资格的非事业编制教师可享受同类职务事业在编教师社会保险待遇。市教育局会同人事部门，努力推动各县（市）区有计划地逐年增加事业编制教师的数量（仅2008年全市就新增事业编制136人），逐步提高事业编制教师在幼儿园中的比例。另一方面，在不能普遍增加事业编制的情况下，通过给非在编的幼儿园教师实行财政工资补助尽可能提高福利待遇。

　　但在中小学教师实行绩效工资制后，学前教育教师的福利待遇相对比较仍显不足。非事业编制幼儿园教师的财政补助只在江东区、江北区等少数区县实行，不少区县仍不能充分保障财政经费的投入。经费投入需要发展改革部门、财税部门等协同落实，教育行政部门只能监督资金到位和落实。因此需要制定地方立法来规范各级各类政府自身的责任履行行为。

　　教师的专业成长已成为宁波市走向优质学前教育阶段的瓶颈。目前，我市已出台措施促进幼儿教师的专业发展，建立了较为完善的培训体系。为将幼儿园教师的培训纳入中小学教师培训体系，2008年制定出台了“宁波市幼儿园教师素质提升工程”的三年规划。根据规划，初步形成了三级培训体系，即以宁波大学教师教育学院和宁波教育学院为依托的市级培训；以各县（市）区教师进修学院为主体的区级培训；以示范性幼儿园为笼头的园本培训。2008年，共完成全市400名园长的免费上岗、上等级培训，2000名专任教师接受了免费的专业知识培训。2009年上半年，宁波大学和宁波教育学院已对我市1290名幼儿教师进行了分类培训。目前，各类园长培训、专任教师培训、保育员培训、新教师培训、教师资格培训、教师学历进修以及各项专题培训等幼儿教师全员培训制度正逐步建立。

　　然而，培训资源的分配仍存在不均衡现象。民办幼儿园和农村幼儿园教师在获得培训机会和培训经费资助方面仍处于明显的劣势。在一些教育保育任务重的幼儿园，如果举办人不重视教师继续教育，教师的专业成长和发展将大大阻缓。

　　目前，宁波市幼儿教师整体素质状况不容乐观。40%的教师未受过专业培训，73.1%的教师未评职称。507名保健员中医护专业毕业的仅占38.7%，有职业医师执业资格的不到30人。许多民办幼儿园的教师在培训、评奖、晋升职称等方面仍得不到保障。

　　提高教师素质是一项长期工程，需要地方立法来规范培训组织部门职责、培训经费分摊机制、培训成效评估机制等，有效促进薄弱幼儿园和农村幼儿园的整体教育和保育水平。

　　（四）经费保障的需要：虽然近年来学前经费投入大幅度提高，但经费保障机制仍有待完善

　　近年来，政府经费投入力度和经费管理力度明显加大。一是规范幼儿园日常经费收支。我市逐步建立幼儿园预算资金支付管理与财务公开监督制度，以规范幼儿园经费使用。在幼儿园收费方面，一方面，推行质价统一的幼儿教育收费机制，公办幼儿园实施按星级收费，民办幼儿园按办园成本核算收费；另一方面，为了体现对薄弱幼儿园的扶持，采取各级各类幼儿园的生均定额补助政策，落实对家庭经济困难儿童入园的资助制度。二是建立学前教育专项经费制度。我市明确把幼儿教育经费列入同级教育事业费财政预算，县（市）区政府幼儿教育事业经费占同级财政性教育事业经费比例不断加大。市级财政还每年安排了1000万元幼儿教育专项经费，各县（市）区都建立了幼儿教育专项经费。

　　尽管目前各县（市）区都建立了幼儿教育专项经费，但与基础教育其他阶段相比较，公共财政对幼儿教育投入数量仍然偏低，而家长承担了每人每年1500—6000元不等的保育费。各地区幼儿教育专项经费的额度、经费投向、管理办法差异较大，如何保障这项经费的到位，对有限的经费进行合理有效配置，仍然需要探索有效的机制。

　　财政投入经费的有效使用需要通过地方立法来加以规范和完善，一方面需要规定各级政府部门投入的责任，对政府自身形成强约束；另一方面需要立法规定资金投向、资金使用细则、资金使用效率评估机制等。使得政府投入学前教育的经费能够合法、高效地使用。

　　(五)管理体制改革的需要：虽然学前教育管理体制改革取得了一定成效，但人力、物力资源管理上的体制关系仍有待进一步理顺

　　目前在管理体制改革方面已经取得了较为明显的成效：一是加强对幼儿园办园规范性的监管。我市各级政府将促进幼儿教育发展作为政府的职能，积极探索“政府统筹、分级管理、有关部门分工负责”的幼儿教育管理体制，通过建立由各职能部门参加的幼儿教育联席会议制度，各部门职责明确，形成合力，共同解决制约幼儿教育事业发展的新问题。同时，各教育行政部门切实履行起行业监管责任，牵头不定期地组织有关部门开展综合整治。二是全面实行幼儿园星级管理模式。不论办园主体和机构性质，根据统一评估标准，按服务质量定星级，统一各星级幼儿园的收费标准。11个县（市）区都先后出台了星级幼儿园评估奖励办法，把星级水平作为享受政府扶持政策的依据。三是推行幼儿园教师注册登记管理制度。在目前编制外用工现象比较普遍的情况下，实行幼儿教师准入制、幼儿教师持证上岗等教师管理制度尤为必要。通过实施教师注册登记制度，既可以宏观、动态地管理师资队伍，也为教师业务培训、专业发展、专业技术资格评审、评优评先、人才有序流动等提供制度保障。

　　学前教育管理体制的变革是一个长期、系统的工程。目前，一些幼儿教育管理中存在的多头管理现象仍然存在，这使很多管理工作并不能完全到位，也使一些好的政策不能真正得以落实。由于法律法规不健全，我市幼儿教育发展中历史遗留的问题，例如，系统办幼儿园、老小区配套幼儿园的归属和性质问题还不能得以妥善解决。在师资管理上，一些地区未将民办幼儿园教师列入教师系列，民办教师档案材料无处挂靠，职称评定、社会保险等方面存在诸多问题。许多体制性问题涉及多个管理部门，需要地方立法来宏观调整和完善。

　　（六）依法规范管理的需要：虽然各区县促进学前教育发展的政策力度不断加大，但各地促进幼教发展的地方政策统一性和权威性不够，需要依法对学前教育发展进行管理

　　我市明确把幼儿教育经费列入同级教育事业费财政预算，到2010年，县（市）区政府幼儿教育事业经费占同级财政性教育事业经费比例达到5%以上，其中不举办高中段教育的区达到10%以上，幼儿教育预算内生均经费达到当地小学预算内生均经费的三分之一以上。市级财政还每年安排1000万元幼儿教育专项经费，各县（市）区也都建立了幼儿教育专项经费。从2008年教育督查的情况看，各县（市）区幼儿专项经费落实情况良好，市县两级共新增幼儿教育专项经费6000万元。有些县（市）区还对幼儿教育经费的预算做出了长远规划，例如，北仑区提出了幼儿教育专项发展资金在“十一五”期间按每年200万递增的规划，2008年落实了专项经费800万，2010年将达到1200万。市县两级政府在经费投向上职责分工明确：县（市）区专项经费主要用于农村幼儿园建设经费、幼儿教师业务进修和中心幼儿园业务指导经费、特殊困难家庭儿童入园资助经费的“三项保障”和对星级幼儿园上等级奖励、教师社会保险经费及幼儿园日常事业经费的“三项补助”；市级专项经费主要用于经济欠发达地区农村幼儿园建设补助、骨干教师免费培训和幼儿园教师培养体系建设等。幼儿教育专项经费的合理投向，对幼儿教育改革与发展起到积极引导作用。例如，镇海区2008年对省二级（市三星级）以上幼儿园按等级生均补助250元，通过幼儿教育券制度，对在户籍所在镇集体幼儿园或省二级以上幼儿园接受幼儿教育的幼儿给予每月每人30元的教育补助。

　　但各区县促进幼教事业发展的思路不同，因而一定程度上政策的统一性和连续性不够。如在加大政府投入问题上，有的偏向于加大园舍建设，新建、改建、扩建园舍；有的偏向于对达标升级幼儿园进行奖励；有的偏向于增加教师待遇；有的偏向于对弱势群体子女入园进行补助。而且，各地投入的经费标准也不一致甚至相差很多，有的是按照地方政府财税能力拨付，也有的是因为某任领导的重视才增加拨款，因此幼教投入的稳定性和保障性不够。一些促进幼儿教育事业发展的具体政策仅由教育行政部门制定和落实，而工商、民政、税务、公安、人事、规划、建设等各部门间还缺乏配合，使得一些政策不具有权威性和普遍约束力。一些城市小区建成后幼儿园不能及时移交教育行政部门统一管理，有些幼儿园仅到民政或工商部门注册而没有到教育行政部门登记注册，甚至仍有100多家无证运营的幼儿园。

　　促进学前教育大力发展需要政府政策支持，好的政策在必要时应上升到法律层面，才能更具有权威性和持久性。学前教育的地方立法一定能够将目前学前教育发展的良好态势巩固下来并进一步促进其可持续发展。

　　目前，学前教育发展中存在一些法律上的真空地带和相应的制度缺失，如幼儿园办园资格中，有些园长至今没有教师资格证和园长资格证；有些地方教师、保育员准入门槛过低；教师加班工资不能按劳动法实施，甚至一些教师基本工资福利得不到保障；租用小区物业举办幼儿园应向哪些部门缴纳管理费用以及缴费比例高低等存在随意性；民办幼儿园收费标准实行按成本收费，但成本如何界定没有明确；民办幼儿园是否需要缴税各地并不统一；幼儿园伙食、玩具等的卫生标准如何保障没有明确，出现安全事故如何依法处理没有统一法定程序；幼儿园如何对幼童进行教育和保育没有明确的指导标准；幼儿园办园质量评估的主体和评估方式不够明确和统一；社会机构和组织支持幼儿园教育工作没有统一规定；幼儿园解散时举办人投入如何清算，是按照《民促法》还是《公益事业捐助法》执行没有明确规定等等。法规的缺失导致基层的园长办园没有明确的法律指南，教师的保障没有底线性的标准，社会参与办园没有明确的激励措施，政府投入没有硬性的约束，办园过程中的责任事故处理没有统一的教育保育标准可依。仅仅依靠政府各部门出台政策容易造成政出多门，最终没有部门和人员对学前教育保障、规范和发展承担责任。这种状况显然不利于促进宁波市学前教育的发展，也与宁波市尊师重教、科教兴市的城市发展定位不相协调。

　　因此，制定《学前教育促进条例》不仅具有必要性，也具有很强的迫切性。依法管理将能够最大限度地保障学前教育的发展，这种保障功能将对宁波市学前教育发展产生以下影响：（1）政府在学前教育发展中的主导性地位得以制度化和规范化；（2）幼儿园的审批和注销有法可依；（3）园舍建设和其他办园资源达到法定标准；（4）办园经费得到保证。公办园政府投入的增长比例，民办园举办人的投入责任以及办园结余的分配方式；（5）幼儿园收费的标准和经费使用规则将更明确并具有可操作性；（6）幼儿园的归属问题得到法律明确，举办人的权利和义务得到明确；（7）从业人员素质得到保证；（8）薄弱幼儿园教师、民办幼儿园教师等弱势群体的合法权益得到保障；（9）教育保育行为符合法律规范；（10）幼儿园卫生、安全条件得到保障；（10）家长权益得到法律保障；（11）社区与幼儿园的关系得到明确，社区在幼儿园办园中的服务功能和管理职责将具体化；（12）社会相关机构和组织在促进学前教育发展中的职责更加明确；（13）相关政府部门在学前教育发展中承担的法定职责将制度化，更有约束力。教育行政部门的依法管理将更多地得到其他政府部门的配合与支持。

　　二、宁波市学前教育立法的可行性

　　《学前教育促进条例》的出台是时代发展和学前教育发展实践的需要。目前来看，我市制定《学前教育促进条例》的时机已经比较成熟，立法的可行性主要表现在以下六个方面：

　　（一）宁波市学前教育发展的规模和水平使得出台《条例》具有了坚实的物质基础

　　2007年宁波市出台了《关于加快学前教育改革与发展的若干意见》以来，学前教育得到了极大的发展。截止2008年，全市共有幼儿园1229所（城市437所，农村729所），在园幼儿22.65万人，纯入园率为98.6%，幼儿园专职教师11308人。除了传统的公办示范幼儿园以外，出现了一批深受群众喜爱的民办品牌幼儿园以及一定规模的各类星级幼儿园。这些幼儿园的发展积累了大量的办园经验，其中带有共性的规律性办园行为可以以制度和法律的形式固定下来。1996年国家颁布的《幼儿园管理条例》的内容已经不能适应学前教育发展新形势的需要。来自各级各类基层幼儿园的丰富的办园实践既呼唤《条例》的出台，也为《条例》的制定提供了经验和素材。《条例》来自实践也将促进实践的发展，逐步形成宁波市一体化、网络化、整合化的学前教育教学服务体系。

　　（二）全社会关注民生、重视和谐的氛围逐步形成，为《条例》的制定提供了有利的软环境支撑

　　宁波市已经连续三年被评为“全国十佳宜居城市”，而普及、优质、均衡的学前教育是直接影响居民生活幸福感的重要指标。幼儿园办学质量已成为民生的重要内容。当前一些地方出现了“收费高的上不起、收费低的不规范”的现象，广大居民对学前教育有着越来越高的诉求。城乡之间、公办与民办之间的教育公平是政府提供学前教育的重要价值取向，也关系到和谐社会的先进理念在社区和基层能否落到实处。

　　（三）学前教育的公益性特征为《条例》的制定提供了理论依据

学前教育是人生发展最重要的阶段之一。对整个社会而言，基础教育具有很强的社会公共效益，作为基础教育奠基阶段的学前教育更是如此。国外的追踪研究表明：学前教育是一种回报率最大的公共投资，在受教育者到40岁时，投资总体回报率已高达1比17﹒07，其中对受教育个人的回报率为1比4﹒17，而对社会的回报率高达1比12﹒9。学前教育的公益性特征和公共物品属性正越来越多的得到学界认可。

　　宁波市提出逐步普及15年基础教育的高追求也正说明了学前教育具有基础性和公益性特征。《条例》的出台将极大地拓展学前教育这一公共物品的政府提供范围、提高政府管理学前教育的规范性，促进学前教育事业的大力发展。

　　（四）各区县出台的促进学前教育大力发展的政策举措为《条例》的制定提供了极有利的立法环境

　　2007年以来各区县在园舍建设、师资配备、标准制定、教师权益维护与保障、经费支持等方面纷纷出台区域性政策，大力促进了学前教育的发展。如宁海县为促进农村幼儿教师队伍建设对幼儿园教师事业单位编制制度改革，江东区和江北区为协调民办幼儿园的发展对非事业编制幼儿教师实施财政补助，象山县等区县陆续建立了幼儿教师培训体系，北仑区以每年200万的增速安排学前教育专项资金，江北区建立层级辅导网络和城市优秀教师支教协调公办、民办幼儿园的和谐发展等等。“以县为主”的教育管理体制决定了区县级政府是学前教育发展的最大责任主体，当前各区县促进学前教育大力发展的热情将为《条例》的贯彻和实施提供强有力的人、财、物力支持和保障。

　　（五）兄弟城市的立法经验为我市《条例》的制定提供了可资借鉴的外部经验

　　目前，北京、上海、深圳、青岛、徐州、杭州等地区正加快学前教育的立法进程，一些地方已经出台相关法律法规，为我市制定《条例》提供了极具借鉴意义的立法经验。各地所颁布或即将颁布的地方性学前教育法规也将成为宁波市立法的重要蓝本。

　　宁波市学前教育发展水平处于全国前列，但立法方面仍处于滞后状态。北京市早在2001年就出台了《学前教育条例》，上海市2006年出台了《学前教育三年行动计划（2006年—2008年）》，深圳2009年出台了《深圳市学前教育管理暂行办法》，青岛市1998年出台了《青岛市托幼管理条例》并于2007年进行了补充，徐州市2006年出台了《学前教育管理条例》。兄弟城市一些比较成熟的地方立法将为我市学前教育立法提供经验和借鉴。深圳市《管理暂行办法》明确了发展改革、公安、民政、财政、审计、人事（编制）、劳动保障、国土房产、建设、规划、卫生、税务、工商（物价）、城管等部门的政府职责，其中对于幼儿园办园日常运营模式、扶持与奖励以及相关罚则的规定对我市出台《条例》具有很强的借鉴意义。上海市的行动计划中关于园舍标准、从业人员素质、学前教育资源整合、办园模式等方面的规定对我市学前教育发展具有示范性和导向性作用。杭州市虽然尚未立法，但近两年陆续出台了围绕突破编制障碍、财政体制障碍和土地供给障碍以及解决群众“入园难”问题等方面的一系列具有现实性和前瞻性的地方政策，这些政策因区域原因将可作为我市出台《条例》的制度参考。

　　（六）宁波市人大、市政协、市教育局以及科研单位等机构和组织的前期调研工作为我市制定《条例》提供了必要的人才和立法技术保证

　　目前，《条例》已报请列入2009年立法计划（调研项目）。2009年3月，市人大科教文卫委员会在调研基础上形成了宁波市学前教育发展调研报告，2009年6月，市政协对我市学前教育发展状况进行检查和督导，并形成了考察报告。市教育局基教处、法规处以及市学前教育协会、宁波大学等科研单位对我市学前教育立法进行了为期近一年的摸底自查、问题汇总、政策分析以及国内外学前教育立法比较等方面的研究。这些工作为《条例》的制定提供了强有力的理论和实践基础。从前段的调研情况看，我市学前教育立法的条件已基本成熟。

　　三、宁波市学前教育立法的构想

　　学前教育立法应遵循两个规律，一是幼儿教育发展的一般规律，二是政府提供公共物品的一般规律。在遵循这两个规律的基础上，根据宁波市学前教育发展的现实状况，因地制宜地出台《条例》。具体说来，《条例》着重解决以下几个方面的问题：

　　（一）宁波市学前教育发展的定位和导向问题

　　1、在规范托幼机构有序发展的基础上，促进学前教育事业的全面发展。做到立法规范与促进同步进行。

　　2、宁波市学前教育总体属于国内先进水平。立法着重向上海、深圳等教育发达城市看齐，以巩固现有学前教育改革和发展的成果。

　　（二）政府在学前教育发展中的地位和作用

　　1、强调学前教育的公益性特征以及政府的责任。

　　2、政府在经费投入中如何占主导地位。

　　3、如何形成政府主导的管理体制，各级政府部门间的职责分工。

　　4、如何分阶段提高公办园的比例。

　　5、如何加大政府对合格民办园的投入和支持。

　　6、如何规划和布局学前教育机构。

　　7、政府分配学前教育资源的原则，包括土地资源、财政资源、培训资源、对口小学招生资源等。

　　8、政府如何督导评估幼儿园，如何根据评估结果对薄弱幼儿园进行扶持、对合格和优质幼儿园进行奖励。

　　（三）幼儿园办学行为的规范化

　　1、合理设定宁波市托幼机构的准入条件，包括硬件投入和教学、管理软实力的要求。对于幼儿园园舍建设标准以及食品、玩具和校车等安全指标做出明确规定。

　　2、规范托幼机构的审批程序。协调好工商、民政部门和教育行政部门在机构设立中的作用，特别强化教育行政部门的专业管理地位。

　　3、制定保育教育方面统一的管理规定。

　　4、规范幼儿园收费行为，加强收费许可制度的检查和监督。严格控制收费项目和收费标准。

　　5、规范幼儿园星级评定机制，明确对于质量高、口碑好、贡献大的幼儿园的奖励机制。

　　6、规范学前教育机构的注销程序。对于民办园的清算、债务偿还、教职工拖欠工资、市场债务以及举办人前期投入结算方式进行明确规定。

　　（四）教师队伍建设的标准化及教师权益保障

　　1、规范学前教育从业人员的准入制度，特别强调学前教育段的对口教师资格证书制度。

　　2、规定幼儿教师继续教育的达标受训学时、政府资助培训经费额度、培训成效评估机制。

　　3、规定学前教育教师职称评定长效机制。

　　4、明确教师工资福利待遇保障机制，统一和规范政府财政补助发放制度。

　　5、规定公办和民办幼儿园教师流动制度。

　　（五）社会有关各方在学前教育发展中的职责权益

　　1、家长参与幼儿园管理和建设的方式方法。

　　2、社会机构和组织对于幼儿园园外活动的支持与配合。明确规定青少年宫、社区活动中心、科技馆、博物馆、游泳馆、电影院等社会机构对于学前教育的支持方式方法。

　　3、社区（居委会、村委会）在学前教育中的地位和作用。

　　4、幼儿园与小区业主委员会、物业管理部门的关系。

　　（六）各法律主体违反《条例》的法律责任及相关罚则

　　1、政府不履行责任将承担相应的法律责任，相关部门领导需承担行政责任。

　　2、学前教育机构违反《条例》需接受的罚款、吊销办学许可证等处罚。幼儿园主要责任人的法律责任。

　　3、从业人员在教育和保育过程中违反《条例》面临的法律后果。

　　4、社会机构违反《条例》面临的法律后果。

　　5、社会人员违反《条例》可参照其他相关法律追究责任。