第二部分 演进过程中的西方公共行政管理理论

第7章 古利克的一体化公共行政管理思想

一、政府在社会中的作用

（1）政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段，当基于自身利益并且由市场这只“看不见的手”所支配的私人行动证明是不适当的时候，政府活动的必要性便油然而生。

（2）政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务，即提供一些以合作为基础且能够更好、更经济或者更令人满意地完成的活动。总之，政府应该表现出一种“对弱者的公平的人类同情心”。

（3）尽管政府必须发挥作用，但是古利克认为它不应该单方面地发挥作用。公共部门和私人部门应该为了实现共同的利益而携手合作，尤其是应该将制定计划作为这种合作的重要组成部分。

（4）虽然古利克认为市场失败是政府行动的主要原因，但是他并没有将市场失败视为政府增长的惟一理由。他认为，公共部门角色扩大的原因还可能在于来自“那些热衷于扩大预算的官僚政客”的压力，而且他强调政府机构之间尚无“适者生存”的证据。

（5）为了正确地履行其必要的职责，政府有必要对其职能重新进行大幅度的调整。古利克还要求联邦系统对各项职责进行重新界定。他认为，一方面，国家的立法者制定的某些政策常常忽视了州政府和地方政府的需要；而另一方面，州政府和地方政府采取的行动有时也根本就没有考虑联邦政府或者国家的问题。

二、行政在政府中的角色

古利克认为既不应该又不可能也不需要把政治和政策同行政严格地分离开。行政意味着要决定重要政策，要开发和采纳具体的方案，要创立组织，要配备人员，要核准资金，要对活动进行行政监督、协调和控制并且要对结果进行审计和复审。在宽广的行政定义之下，古利克强调行政必然要涉及政治和政策过程。

古利克自己的观点就是对政治、政策和行政进行很微妙的调节和适应。他通过测定与政治和政策的相关度对政治家、被任命的政务类官员、行政官员和技术专家的角色作了区分。

①政治家的角色是通过监控和调节专家、官僚和利益集团之间的关系来保持整个系统的平衡。

②被任命的政务官员所充当的是中介人的角色，他们在专家和公众之间作解释工作以增进相互的了解。

③而行政官员的角色则在于理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，不过，他们对于当选官员的决策无疑是十分忠诚的。行政官员与政务类行政官员的区别在于行政官员不根据政策作最后决定，他们在政策地位上既不成功也不失败。

④技术专家一般只应该考虑“技术问题”。

成功的行政官员必须理解并且能够处理其所在政治—行政系统的战略问题。有效的行政有赖于目标的单一性、政策的明确性和公众的支持。行政官员应该将知识与技能同公众愿望、政治力量和常识融合起来，应该制定一套有结构的补救性行动步骤，并且应该采取具体行动确保权威的行使，这就必须有真正意义上的“政治”活动并且将行政官员引入政策过程。

三、科学与行政

（1）古利克拒绝接受政治/政策—行政二分法，但是他渴望将科学方法应用于公共行政问题。他相信，科学方法和科学精神可以应用于对人类行为的研究，实际上，人类活动的每

一个领域都必然要将经验和现象变成可测量项。

（2）古利克认为，不应该仅仅局限于收集一些很容易获得的事实、规则、惯例和只从事一些问题取向的应用研究，而必须进一步探讨现代政府的问题。科学研究的目标在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，通过提炼和简化，这些原则或规则可以用来解决实际的行政问题。

（3）古利克认为，科学不能囊括行政活动的全部。行政科学的适当研究范围是调查研究行动与后果之间的关系。尽管从应用意义上来看，效率必须与其他的社会价值和政治价值相适应，但是科学研究工作本身所特有的价值就是效率。

（4）古利克还意识到科学“专长”的潜在危险。他指出，人们所面对的是一些对越来越少的事情了解得越来越多的专家，专家可能会假定自己比老百姓更了解他们的需要，而且专家还会宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威。要消除专家政治的危险，就必须培养和树立一种施加责任自律的职业意识，就必须清楚地认识到不能由专家来采取最后的行动。

四、行政组织理论

1．古利克建议行政改革应该遵循的指导原则

（1）相关的工作应该作为一个单元来完成；

（2）所有的机构应该合并成一些部门；

（3）每一个单元的行政工作都应该由单独的一个根据能力、专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥；

（4）部门领导的权力与其责任应该相称；

（5）每一个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构；

（6）每一种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员；

（7）应该减少民选官员的人数；

（8）委员会不应该用于行政工作，它只应该承担准立法职能和准司法职能；

（9）所有的行政工作都应该由单一的首长来领导，这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并且对他们负责；

（10）行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并且有权指挥他们的工作；

（11）行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。 简言之，行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下，这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。同时，改革还要求进行合理的分工和组织整合。

2．组织单元任务分组归类的根据

（1）目的（即根据所提供的服务分组归类的任务）；

（2）工序（即根据所运用的技巧或技术分组归类的任务）；

（3）委托人（顾客）或物资（物力）；

（4）地方（位置）。

3．组织协调机制

组织中的细分和专门化是不可避免，协调就必不可少。他认为组织中主要有两种控制和协调机制，即：权威的机构和思想或目的的单一性。

（1）权威的机构是进行协调的主要控制机制，它要求有一个负责全面指挥的单一行政权威，要求为每一项工作配备一名监督管理人员并且要求确定总的工作必须分成多少项单元任务。就建立权威的机构而言，古利克警告，由于监督管理人员的知识、时间和精力都很有限，所以每一级组织的有效控制幅度也是有限的，不过，如果该组织的工作具有常规性、重复性、可测量性和同质性，那么其控制幅度就可以扩大一些。

（2）领导是通过权威进行控制和协调的一个重要因素。古利克宣称，单一的集中领导几乎具有普遍性，而且他还建议不仅应该有权，而且就公共部门来说还应该有时间用权。古利克把行政机关所具有的职能总结为POSDCORB这个首字母缩略词，这个缩略词的字母代表行政机关的职能，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。在他看来，行政组织应该围绕着这些职能来建立，而且他认为，只有行政机关才应该履行这些职能。

（3）虽然古利克把权威的机构和领导的角色强调为组织中的协调机制，但是他却承认仅仅依靠层级制度还不足以产生一个一体化的组织。他认为，组织还必须利用思想进行协调，进而培养组织成员带着单一的目标而共同奋斗的欲望和意愿。这就意味着行政官员与其说要运用强制和纪律的手段来完成任务，倒不如说应该利用说服的手段来完成任务，明确地陈述目标是有效行政的最佳保证。

（4）在古利克看来，一个一体化的政府行政机构不仅要搞好协调工作，而且要提供一个服从民主控制的领导责任和政治责任的单一焦点。他还告诫，由于有效的知识、决策能力和管理技术存在着种种制约因素，所以组织的一体化还受到种种限制。因此，必须正确处理好一体化的愿望与其可应用性之间的关系。

五、简评

1．古利克对政府和行政问题的探讨可以概括为以下几个主要方面

（1）当私人的行为证明不符合公共利益时，政府应该通过行动在社会中扮演一种积极的角色，应该建立公共部门与私人部门之间的合作机制，因为计划是所有公共事业的一个基本要素。

（2）各级政府的行政部门都应该提出政策建议和执行政策，与此同时，立法部门则只应该承担批准行政建议或否决行政建议的职责。

（3）在行政部门内，行政首长应该通过更为有力的层级控制、改进参谋机构的支持、合并行政科室以及减少州级政府和地方政府民选官员的人数来增强其实力。

（4）联邦政府、州政府和地方政府之间应该就其各自所应承担的职责建立和发展合作关系。尤其是，联邦政府应该承认州和地方的问题具有全国性，因此联邦政府在处理这些问题时应该扮演一种领导角色。

（5）行政官员必然要涉及政治和政策问题，而且行政理论应该重新加以阐述以便在各项行政职能中充分地利用职业专长。

（6）应该运用科学的方法来发现能够用来提高政府工作效率和效益的一般性行政原则。

（7）组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立与发展统一的目标来对其行政分支组织进行内部整合。

总之，古利克的行政改革方法意味着政府要承担新的职能，所承担的工作要更有效率，在行政机构内部以及对于作为一个整体的行政分支机构而言要集中，而且专家的管理要接受当选行政首长的直接控制，要服从立法机关的否决权并且要接受公众的监督。

2．对古利克的思想进行评价

（1）在某些方面，古利克的思想似乎有些不太一致。这些问题在很大程度上并不在于对所有这些问题存在着对立的考虑——那也许是不可避免的，而是在于应该在哪些地方搞好这些平衡以及/或者应该在什么情况下采取一种特殊的行动方案。而古利克对于这些关键性问题并没有给予明确的解答。

（2）就古利克所信奉的某些行政“原则”而言也存在着不太一致的问题。

（3）这种未松解的张力也是古利克组织管理理论的特点。在组织中，古利克通常主要是依靠权威的层级结构来进行控制和协调。这里的问题是经过层级整合的组织是否充分地注意到作为组织成员行为动机的广泛需要。古利克十分关心这个问题，但未深入探讨经过层级

整合的组织与组织中满足人的需要之间的潜在不相容性。

（4）古利克的某些见解看起来与其说像是“科学”陈述，倒不如说更像是价值承诺。他关于加强和整合行政部门的主张就是一个恰当的例证。古利克认为，行政领导可以提高行政的效率和效益，可以提高民主控制的程度，但是他没有提供足够的证据支持他的这一论点。而且，古利克对行政领导这一价值的接受与其关于代议制和中立能力等其他价值观相冲突。

（5）尽管古利克的公共行政管理学思想还存在着这样一些问题，但是这丝毫不应该降低对他的评价，不能否认古利克对于公共行政管理理论与实践所作出的重要贡献。他所提出的许多思想都已经深深地扎根于公共行政管理的理论和实践之中。

（6）应该根据古利克的所言和所行两个方面来全面客观地评价他对公共行政管理的贡献。古利克一生中的大部分时间都致力于公共行政管理的理论研究和实际工作，他的思想既反映了公共行政管理领域的许多变化，也反映了构成这些变化之思想基础的一些恒久主题。他的公共行政学思想在整个西方公共行政管理学的发展过程中占有十分重要的地位。