关于本市旧区改造专项工作监督调研报告

上海市人大城市建设环境保护委员会

旧区改造是一项重大的民生工程。市委、市政府历来高度重视，持续投入巨大的人力、财力、物力推进旧改工作。自上世纪90年代以来，通过推进“365”危棚简屋改造、“十五”新一轮旧区改造和“十一五”成片二级旧里以下房屋改造，全市约有140万户家庭告别简陋的旧房，迁入设施齐全、环境良好的新居。在市民居住条件大幅改善的同时，城市面貌也明显改观，城市功能与空间布局得到显著提升和优化。

本市旧区改造工作卓有成效，但同时困难不小，压力也很大。截至20xx年底，中心城区尚有成片二级旧里以下房屋540多万平方米，零星二级旧里以下房屋80多万平方米；郊区城镇有棚户简屋400多万平方米，“城中村”300多万平方米。这些待改造地块的居住环境恶劣，市政设施落后，安全隐患丛生，社会管理难度极大，与周边高楼大厦形成鲜明对比，群众期盼尽快改造。今年市人代会期间，来自杨浦、虹口、闸北、黄浦等四个代表团的148位市人大代表联名提出4份议案，要求加快完成本市旧区改造目标，造福于民。还有不少代表从不同角度提出书面意见，为旧区改造工作出谋划策。旧区改造工作受到各方面前所未有的关注。

市人大常委会积极回应代表和市民的呼声，将本市旧区改造工作列为今年的重点监督项目。为配合做好监督审议工作，城建环保委自2月底起认真开展相关调研工作。监督调研主要分三个阶段进行。一是调研准备阶段。2月底，结合代表议案处理工作，与市政府相关部门进行沟通，了解旧改工作基本情况，拟定监督调研方案，成立了调研组。3月21日，薛潮副主任召开代表议案处理暨专项监督工作启动会，并听取了旧改工作总体情况汇报。二是集中调研阶段。4月至5月，调研组分别赴黄浦、虹口、杨浦、闸北、普陀、浦东、金山等区调研，实地了解部分旧改地块的进展情况和遇到的新情况、新问题，听取各方面的意见和建议。调研过程邀请议案领衔代表全程参加。调研中将各区反映的问题和建议梳理后，与市建交委、市房管局等部门逐一进行专题研究；对旧区改造中涉法涉诉问题，与市二中院和部分区法院进行了研究探讨。6月底7月初，又召开两次专 1

题座谈会，进一步听取代表的意见建议，集思广益推进旧改工作。此外，还委托各区（县）人大常委会城建环保工委结合本区（县）实际情况同步开展调研。三是形成报告阶段。在深入调研基础上，于6月下旬形成调研报告初稿，7月上旬提交委员会会议讨论，修改后形成最终报告。

常委会领导对上述监督调研工作高度重视，殷一璀主任亲自参加调研并听取工作汇报；薛潮副主任全程参与监督调研工作，并对推进工作提出了明确要求。

一、本市旧区改造工作的基本情况

近年来，市、区两级政府围绕“十二五”规划确定的改造中心城区350万平方米成片二级旧里以下房屋，启动郊区棚户简屋改造试点并逐步推开的目标任务，不断开拓创新，做了大量工作。

（一）组织保障工作坚强有力

领导重视、组织有力，是推动旧区改造工作顺利开展的重要因素。20xx年，市政府成立了旧区改造工作领导小组，市长和分管副市长分别担任组长和副组长，领导小组下设办公室，由市政府分管副秘书长担任主任，加强统筹协调。各区也都成立领导小组，由区委书记或区长担任组长，加强人员配备、资金筹措、制度保障等方面工作，举全区之力推进旧区改造。街道、居委会积极发挥作用，协调化解各类矛盾和纠纷。各级法院积极开展审查裁定和司法化解工作，全力支持推进旧改。与此同时，各区积极加强旧改工作队伍建设，着力提高一线工作同志化解矛盾、推进工作的能力水平，有的区还将旧区改造和房屋征收部门作为干部挂职锻炼基地，将年轻干部充实到旧改一线，优化队伍结构。

（二）制度措施不断创新完善

科学、规范的工作机制是旧区改造顺利推进的重要保障。近几年来，本市在旧区改造的政策法规和制度体系建设上实现了两个重大创新。一是20xx年起，市政府探索实施了“数砖头加套型保底”、“旧区改造事前征询制”等工作机制，补偿标准从“数人头”到“数砖头”，使旧改补偿更加公平合理；项目启动采用“二次征询”制度，通过充分发扬民主，尊重民意表达，促成居民和政府部门在改造意愿、补偿方案等主要问题上达成共识。通过在60多个地块的具体实践，已经形成了一套比较成熟的做法。二是《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，在及时调整旧区改造政策的同时，积极创新做法，在较短时间内平稳实现了 2

由拆迁制度向征收制度的转变。各区（县）房管部门均设立了房屋征收事务中心，在全市共组建了35家房屋征收事务所。同时，进一步强调和落实“阳光征收”，努力做到过程全透明、结果全公开、政策前后一致，确保征收补偿公平、公正，提高旧改工作的公信力。通过设立公告栏、电子触摸屏，推行电子协议等，实现征收工作全过程公开，接受居民监督。同时，邀请人大代表、政协委员、律师等对旧改征收工作进行外部监督。

（三）筹措资金加大支持力度

资金是旧区改造工作最大的制约因素，为努力保障旧改资金供应，市政府有关部门积极开展协调，多措并举。20xx年起，市、区政府设立旧改专项基金，对杨浦、闸北、虹口、普陀、黄浦等旧改任务较重的5个区以财力支持和政策倾斜，按市、区投入资金比例6∶4（黄浦区为5∶5）的合作方式共同推进。2010—20xx年，市级旧改资金共筹集297.75亿元，支出283.15亿元；引入地产集团等国有大集团对口5个重点区的旧区改造工作，缓解区政府资金压力。积极协调国家有关部委和金融机构争取政策支持，目前8家企业获批发行总额90亿元的企业债券参与保障性住房建设，大部分房源用于旧改的动迁安置；试点利用公积金结余资金贷款支持保障性住房（包括旧区改造就近安置房）建设，2011—20xx年共提供123亿元贷款；与国家开发银行上海分行合作，今后三年将安排不低于1000亿元规模的贷款用于旧区改造工作。在抓资金筹措的同时，对改造地块一律免收各项行政事业性收费和政府基金。

（四）强化安置房及配套建设

安置房源是推进旧区改造进程的重要因素。本市将动迁安置房作为“四位一体”住房保障制度的重要组成部分，市、区两级政府依托大型居住社区建设等途径积极筹措房源，全力确保动迁安置现房的供应。“十二五”期间，计划新开工建设安置房3200万平方米共计40万套，供应2500万平方米。2011—20xx年，市属动迁安置房共安排供应11.6万套，20xx年计划安排房源约9万套。同时，加强建房单位和用房单位的对接，提高动迁居民的接受度和房源使用率。各区也尽力挖潜，积极筹措房源2万多套。

针对大型居住社区入住居民反响强烈的配套设施不全、社会管理缺位等问题，不断完善公共设施建设，协调引入教育、卫生、商业等资源，增加社区公交 3

线路，满足入住居民的基本生活需求。进一步加强大型居住社区的警力、综合执法力量的配置，提高市级财力对社区服务机构的补贴，完善市对区（县）、区（县）对乡镇的财政转移支付制度，安排市级专项资金97亿元，用于大型居住社区的外围市政配套建设，目前已拨付了85.1亿元。

二、旧区改造面临的主要难点问题

本市旧区改造在取得明显成绩的同时，也面临不少困难。对照“十二五”规划设定的完成改造二级旧里以下房屋350万平方米的目标任务，目前时间已经过半，但进度与完成目标任务差距较远。中心城区剩余旧改地块大都是难啃的“硬骨头”，改造难度越来越大，尚需付出艰巨努力。影响本市旧改进程的难点问题主要表现在以下几方面。

（一）旧改资金缺口较大

根据“十二五”旧区改造规划，2013—20xx年，需要投入资金2180余亿元。虽然市级旧区改造专项基金加大了对重点区的资金支持力度，但要完成“十二五”规划确定的旧区改造任务，仍存在较大的资金缺口，各区普遍表示压力重重。一是资金来源较为狭窄。除了市、区两级政府的财政投入外，主要依靠银行贷款。一些旧改任务重的区，每年要安排30亿元左右资金用于贷款的还本付息，有的区政府债务率已超过112%。在吸引社会资金方面，本市虽于20xx年就出台政策鼓励社会资金参与旧区改造，并积极探索有品牌、有实力、有经验的大企业参与旧改的途径，但由于国家土地管理政策的限制以及旧区改造模式相对单一等因素，在实际操作中，实行征收政策后社会资金参与旧区改造缺乏有效机制。目前本市虽在研究保险资金参与旧区改造的政策措施，但尚处于方案完善阶段。二是资金运作未能形成良性循环。《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，本市旧改地块采取拆建分离、土地储备的方式，旧改地块必须在房屋征收工作完成后以净地实施出让，政府无法先取得出让金再用于征收和补偿，而是先要拿出30%左右的自有资金方能启动旧改项目，同时，动迁安置房源也需由政府先行垫资。另外，由于中心城区剩余旧改地块密度大、动迁安置房价上涨、基地收尾慢等因素，部分旧改地块成本倒挂幅度较大，加上一些旧改地块出于区域功能布局、招商引资或市场定价等考虑，未能及时出让，使得改造资金出现难以为继的危险。

（二）安置成本逐年走高

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近年来旧改安置成本逐年走高趋势明显，除了地价、房价、物价上涨带来的刚性增长外，安置成本难以控制的主要原因还有：一是各区掌握的奖励项目和标准各有不同，有的地块为追求签约率，随意增设奖励项目，提高奖励标准；二是区与区之间、不同地块之间往往会参照已经操作过的奖励补偿标准，结果互相攀比，水涨船高，安置成本也被不断推高；三是有的区在地块大部分协议生效后，急于求成，对剩余15%或者极少数户居民采取“放”的方式，导致部分先签约居民“倒反水”。同时，一些单位工作做得不到位、不细致，导致部分居民不理解、不配合；一些新闻媒体对居民拿到巨额补偿的片面报道，也产生了一定负面影响。

（三）适配房源仍显不足

近年来，市、区两级政府积极推进动迁安置房建设、供应工作，规划、建设了一批大型居住社区，但离居民的需求还有一定差距。一是房源普遍较远。中心城区由于土地资源紧缺，可供用于安置房建设的土地数量越来越少，需求最为旺盛的就近安置房源严重不足。现有的安置房源大多地处郊区，位置普遍偏远，交通不便，商业、教育、医疗等配套设施建设相对滞后，使得被征收居民的签约入住积极性不高。二是配套设施不足。虽然居民入住后出行、就医等配套设施在市、区有关方面的努力下已经有了较大改善，但由于数量不足，居民对改进交通、商业设施、物业服务、环境卫生和社区治安等方面的要求仍然十分强烈。三是房型不适应需求。由于动迁安置房早在20xx年就启动建设，根据当时需求设置了房型比例，20xx年虽作过一次调整，但与近年来被征收居民的实际需求仍不相适应。由于房型设计、开工建设和供应的滞后性，使房型比例问题在短期内难以得到调整和解决。

（四）平地收尾进展较慢

截至去年底，中心城区旧改在拆地块共129块，尚有居民1.9万户。部分地块平地收尾较慢，主要有两方面的原因：一是考核指标设定问题。为确保“十二五”旧改目标的实现，市政府对各区都下达了每年必须完成签约户数的指标，为完成这一指标，有的区通过新开大地块以实现区内总户数指标，而对地块的平地收尾工作不够重视。二是一些居民基于各种原因没有如期签约。其中既有居民不满房屋评估结果和征收补偿数额，为争取更多利益的原因，也有因家庭矛盾难以化解，当事人对补偿分配无法达成共识的原因。由于平地收尾工作久拖不决，导 5

致资金大量沉淀，直接推升了旧改成本。

（五）“毛地出让”问题亟待解决

前些年旧改中遗留的“毛地出让”地块约130块，地块内居民约10万户，其中在拆或部分在拆地块约50多块。一些地块出让时间较早，由于资金、收益、市场预期等诸多原因，开发商未能完成动迁，虽不肯轻易放弃，但实际动迁已经停止。这些地块的市容环境、社会治安等问题日益突出，居民呼声十分强烈。去年，市有关部门出台了《关于本市旧区改造中“毛地出让”地块处置若干政策口径的意见》，对“毛地出让”地块明确了五种处置口径，采取“分类指导、一地一策”等方式推进。到目前为止，虽然各方面工作正在推进中，但工作难度较大，仅有少数地块启动了解除土地出让合同的相关工作。

三、相关建议

全面完成“十二五”规划确定的旧区改造指标，努力改善广大群众的居住条件，是贯彻落实党的“十八大”精神，全面建成小康社会的重要体现。各级政府必须进一步形成合力，全力以赴，打好旧区改造的攻坚战。为此，提出以下建议。

（一）增强责任意识，确保实现旧区改造目标

李克强同志多次强调，棚户区改造工作是天大的事，政府要顺应民意，办实办好这件事，使群众从“忧居”到“宜居”。近日国务院出台了《关于加快棚户区改造工作的意见》，要求以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善。进一步加快旧区改造，使全体市民共享上海改革开放和经济发展的成果，是摆在本市各级政府面前一项迫在眉睫的任务。它既是顺应群众期盼的重大民心工程，也是当前推动上海城市建设和经济社会持续健康发展的重要动力。市、区两级政府要充分认识旧区改造工作的重要性和紧迫性，进一步增强责任意识，坚持从保障和改善民生出发，集全市之力，攻坚克难，努力完成“十二五”规划及年内确定的目标任务。各区政府作为旧区改造工作的责任主体，要将旧改工作列为各区工作的重中之重，按照既定目标全力以赴组织实施；市政府及其有关部门要针对当前制约旧区改造工作的瓶颈问题，进一步完善有关机制和政策，加强统筹协调和指导服务，加强责任考核，指导和督促各区政府全面完成目标任务。

（二）完善政策措施，努力突破瓶颈

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突破旧区改造瓶颈，必须拓宽思路，创新机制，多措并举，走出一条可持续发展的旧区改造新模式。投融资方面，要加大统筹力度，形成规模效应，增强融资吸引力，发挥整体优势，形成更大合力；要继续加大市级财政支持力度，重点向旧改任务重的区倾斜，减轻其资金压力，为推进旧区改造提供资金保障；同时要积极拓宽融资渠道，探索研究社会资金参与旧区改造的途径。成本控制方面，要进一步完善本市旧区改造房屋征收各项政策和配套措施，统一操作口径，规范动迁补偿中的奖励项目及标准；要强化平地收尾工作，将其列入主要考核指标之一，发挥导向作用，督促各区加快平地速度；要适当提高旧改地块的开发强度，对部分地块在统筹考虑建筑总量和周边环境容量的前提下适当提高容积率，缓解成本倒挂的资金压力；要加快推进“毛地出让”地块的处置，并细化相关的操作措施，做好与现行征收政策的对接。在安置房源方面，要研究适当增加就近安置房源建设用地供应，统筹大型居住区选址，提高安置房源的吸引力；要扩大居民的选房范围，加强全市统筹，增强动迁安置房的适配度；要继续加强大型居住社区的配套设施建设，切实解决好入住居民最为关注的交通、购物、看病等日常生活问题。

（三）做好“二次征询”工作，加强宣传引导力度

要在总结归纳各区好的方法和经验的基础上，进一步完善“二次征询”运作机制。要提高“二次征询”质量，深入听取群众意愿，准确把握群众的利益诉求，积极采纳群众的合理化建议，让群众更加主动并理性地参与到旧改中来。要静下心把群众工作做细做实，既要顺应群众期盼，站在群众的角度看问题，也要善于做群众工作，有针对性地进行引导。在做到依法合规、公开透明、公平公正的同时，要加强对旧区改造目标和征收政策的宣传，督促媒体强化正面报道，改变部分居民“晚走得益”的惯性思维和靠旧改解决所有问题的想法，营造良好的社会环境。

（四）加强统筹协调，兼顾面上困难群体的诉求

一是兼顾旧住房综合改造。“十二五”规划中所列指标主要是针对中心城区集中成片的二级旧里以下房屋，一些零星地块的居民居住条件也十分困难，对这部分群体的诉求不能忽视。在推进成片旧区改造同时，要加快旧住房综合改造工作，根据居民住房的实际情况，制定相应的改造计划，通过拆除重建、成套率改 7

造、局部环境改善等，解决居民的实际困难。二是加强对郊区旧改工作的政策支持。围绕城乡一体化发展的总体目标，要加强对郊区城镇棚户简屋改造的指导和支持，及时总结试点经验，加快制定相应政策，帮助郊区解决城镇棚户简屋改造的资金和政策问题。

（五）做好旧区改造“十二五”规划中期评估工作

要认真总结本市“十一五”期间旧区改造工作的经验，深入分析“十二五”规划前半段工作的进展情况、成效和问题，做好“十二五”规划中期评估工作。同时，对本市旧区改造工作的发展趋势和瓶颈问题进行前瞻性研究，提出对策建议，确保完成“十二五”规划确定的目标任务。在此基础上，围绕20xx年全面建成小康社会的目标，提前规划下一步本市旧区改造的目标任务，尽早实现旧区和棚户简屋里困难群众的希望和梦想。

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第二篇：关于我市棚户区改造工作情况的调查报告

关于我市国有工矿棚户区改造工作情况的

调查报告

市国资委

一、基本情况

我市目前共有国有工矿棚户区 处、房屋面积 万平方米，居住人口 户共 人。近年来，市政府高度重视棚户区改造工作，将其列为全市重点工作加以推进，改造力度逐年加大，明确提出了：“争取利用三年时间，即到20xx年全部完成全市30处棚户区改造任务，拆除房屋面积129.9万平方米”的工作目标。截止目前，已累计完成改造棚户区16处，拆除房屋面积76.5万平方米，占改造总量的58%。建设经济适用住房和安臵房38.25万平方米，安臵棚户区被拆迁居民4400户、12300人，改造工作进展顺利，成效明显。20xx年我市被评为全省棚户区改造先进市。

二、主要问题

（一）进度问题。按照五年任务三年完的要求，我市城市棚户区改造工作应于明年年底前全部完成。从目前的情况看，剩余部分改造难度相对较大，尤其是萨尔图区，由于资金到位较晚及用地等问题，今年计划要改造的铁东、三环大修厂、西下洼棚户区还处于拆迁准备阶段，按照拆迁程序和建设周期，完成确权、评估、搬迁、补偿、安臵等工作还需 1

要一定时间，在规定期限内完成改造工作难度较大。

（二）城乡统筹问题。红岗区萨大路沿线的兴隆河、金山堡、先锋、杏树岗等村屯由于油田打井占地，人均耕地不足1亩，加之前期占地补偿不到位，农民生活没有出路。这些区域前期被列入泥草房改造范围，但其分布在城市规划圈内，将来必定按照城市模式发展，现在按照农村泥草房改造形式进行并不适合，按照棚户区进行改造更为合理。

（三）政策问题。一是土地政策问题。萨尔图区和红岗区都位于油田主产区，大部分土地为油田生产用地，争取建设用地难度较大，用地问题已经成为制约改造工作的难点。二是土地出让金返还问题。按照棚户区改造政策，棚户区改造的土地出让金除上缴国家和省的部分外，全部返还所在区，但调查中，部分区反映土地出让金返还较慢。三是社会保障政策问题。棚户区居住的都是弱势群体，生活收入微薄，没有医疗、养老等保障；部分城中村农民失去土地，没有生活出路，政府有没有出台相应的配套保障政策，搬迁上楼后需缴纳物业、采暖等费用，生活成本增加，难以维持正常的生活水平。四是政策兑现问题。部分已改造区域的群众反映前期制定的一些优惠政策，如按照低保水平报销采暖费等没有及时兑现。

（四）企业安置问题。棚户区拆迁范围内，包含很多困难企业，特别是萨尔图区，棚户区内有企业56家，多数为 2

停产、半停产的困难企业，在过去的生产经营及体制改革等过程中一直存在很多争议。此次拆迁改造过程中，在利益分配上各方矛盾较大，难以达成一致意见，如何进行利益分配成为拆迁工作中的难点。如不能妥善进行，将可能引起群体上访等不稳定事件。

（五）几个具体问题。1、宏伟村改造问题。宏伟二屯现有常住人口1540人，471户，炼化公司在19xx年和19xx年两次共征用宏伟村1894.02亩土地，使宏伟二屯与炼化公司厂区最近处仅一路之隔，最远处相距约一公里，按照国家《石油化工企业卫生防护距离》中规定：炼油企业主要化工装臵（设施）与居住区之间的卫生防护距离至少应在700米以上。整个宏伟二屯几乎都处于污染区内，不论从改善居民居住条件和居住环境的角度考虑，都急需彻底改造，将居民搬迁出污染区域。2、部分老企业筒子楼改造问题。市建二公司现有筒子楼7栋，住户323户，9148平方米。部分楼房有上水没下水，每到入冬后楼前污冰如山，夏季蚊虫孽生、臭气熏天，还不如棚户区的居住条件。楼内电路过去按办公室用电负荷设计铺设，改为居住后乱接出部分线路，电路超负荷运行，安全隐患极大。3、红岗区棚户区改造问题。红岗现有8处城市棚户区，集中在红岗、八百晌、解放三个地区，前期未列入棚户区统计范围，多数坐落在油田产区或隶属于铁路部门，改造难度较大。

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三、几点建议

（一）加快进度。要按照棚户区改造实施方案和城市规划的总体要求，从群众的基本需求出发，克服等、靠、要思想，充分发挥主动性和创造性，加快棚户区改造速度。各有关部门要各司其职，为棚户区改造工作提供指导、帮助和服务，力争使这一惠民工程按期完成。

（二）城乡统筹。在搞好城市棚户区改造的同时，要继续加强城中村等棚户区的改造工作。要按照“城化分开”的原则制定规划设计，逐步将污染区内的居民迁出。建议将兴隆河、金山堡、先锋、杏树岗等村屯按照棚户区进行改造，在改善其居住条件的同时，妥善安臵失地农民的生活问题。安臵新区的规划设计要注重科学性和前瞻性，既要与村情民情相适应，又要与城市化发展水平相一致。在集中安臵的同时，在有条件的区域适当考虑分散安臵，避免大量贫困人口集中居住形成新的贫民区。

（三）兑现政策。要加大统筹协调力度，在土地和资金投入等问题上加大与大企业的协调力度。在政策方面给予各区政府全力支持，及时兑现已制定的相关政策，并对各区工作进行督促检查。

（四）妥善安置。安臵政策制定的是否科学合理，将直接影响到棚户区居民今后的生活，关系到社会稳定。应制定出完善的安臵和社会保障办法，避免留下后遗症。要充分考 4

虑到群众的利益，采取多种方式进行安臵补偿；加大职业技能培训，在教育、医疗等方面给予全方位的保障，让棚户区居民住得起、住得稳。所有的安臵方案都应制定具体的可操作的办法，并通过政府文件的形式明确下来，让群众安心。 5