医改“新政”在浏阳市推行中的问题、原因及对策探讨

调 查 报 告

调查对象：浏阳市卫生局、劳动保障局、新农合管理中心                       

         浏阳市荷花、集里、关口、淮川四街道办事处及城镇居民     

浏阳市杨家弄村村民                                           

团队名称：湘潭大学公共管理学院赴湖南浏阳暑期社会实践一团                  

指导老师：陈 建 斌  教授    盛 明 科 博士                             

所在学院：公共管理学院                                                

调查时间：20##年6月29日至7月15日                                    

目    录

前  言... 1

一、调查方法与过程... 2

二、调查数据与分析... 3

1、民众对新医改的理解程度不高... 3

2、看病难看病贵问题的依然存在... 3

3、推行新医改公益性难度较大... 4

三、对策... 6

1、推进新医改方案宣传的通俗化、互动化、多样化... 6

2、多管齐下，解决看病难看病贵问题... 7

3、坚持医改的公益性，政府引导，市场参与... 7

总   结... 8

附：... 9

前  言

1994年，江西九江、江苏镇江率先揭开了全国医疗卫生体制改革的序幕，紧接着全国城镇卫生体制改革、药品体制改革的一系列措施纷纷出台，医改正式进入组织实施阶段。20##年6月，来自国务院发展研究中心和世界卫生组织的一份合作研究报告表明，中国的医疗卫生体制改革“从总体上讲是不成功的”，这份报告在社会上引起了强烈反响，新的医改方案亟待出台。20##年新医改方案的制定工作启动。20##年3月，新医改方案在一片期盼声中正式出台，经过了十几年风风雨雨的探索和改革，新的医疗卫生体制改革方案终于给中国医疗卫生体制改革确定了一个纲领性的文件，新医改方案的出台引起了全社会的广泛讨论。

浏阳市是隶属于长沙的一个县级市，全市辖37个乡、镇和街道办事处，总人口133万，多次进入全国百强县行列，浏阳市各项事业发展迅速，尤其是卫生事业的发展，在湖南各县中位居前列，成为“全国卫生城市”。那么，国务院出台的这样一个改革方案能否在浏阳市的推行情况如何，在推行过程中又会遇到哪些问题呢？如何解决？

借助于20##年湘潭大学暑期“三下乡”暑期社会实践活动，我们在陈建斌、盛明科老师的指导下，对新医改在浏阳市的推行情况展开调查，并总结出新医改在推行过程中的一些问题，据此，分析问题产生的原因，提出一些可行性的建议和对策。

一、调查方法与过程

本次调研采用随机抽样法，抽取浏阳市的荷花、淮川、集里、关口四个街道的80户城镇居民和20户农村居民，发放问卷100份，抽取浏阳市杨家弄村50户农村居民，发放问卷50份。经过整理，实际收回有效问卷121份。

此次调查中，有城镇居民51户，占总调查人口的42.15%，农村居民70户，占总调查人口的57.85%。35岁以下人员61人，占总调查人口51.24%，35岁以上人员60人，占总调查人口49.59%，人员比例比较合理。

表1  参加医疗项目统计

单位（人）

在表1的参加医疗项目统计中，有90.2%的城镇居民参加了城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险，98.6%的农村居民参加了新型农村合作医疗，受访群众只有少数几个没有参加任何医疗保险，因此，所选调查对象大部分与新医改基本都有关联，调查对象选取合理。

整个调研分三个阶段进行：第一阶段为前期准备。主要是收集了一些关于浏阳市医疗卫生事业的发展情况，确定调查对象，编写调查问卷。第二阶段是调研实施。首先分别对浏阳市的城镇居民和农村居民进行了问卷调查，其次对浏阳市卫生局、浏阳市劳动保障局、浏阳市民政局、浏阳市新型农村合作医疗管理中心，以及各街道办事处和杨家弄村村委会主管医改的部门进行走访。第三阶段是调查报告撰写。

二、 调查数据与分析

通过调研，我们总结出医改“新政”在浏阳市推行过程中主要存在三大问题

1、民众对新医改的理解程度不高

自20##年非典型肺炎蔓延中国后，国家开始高度重视公共医疗卫生体制改革，并且从公共医疗卫生体制改革着手，掀起了一轮又一轮的医疗卫生体制改革高潮，直到20##年新医改方案的新鲜出炉，我国医疗卫生体制改革才真正形成了一套改革目标思路和框架。但是经过实际调查我们发现，民众对新医改的理解程度并不高。

从的统计结果来看：在本次调查中，对新医改方案，不理解的人数占30.25%，理解一些的占65.55%，非常理解的仅占4.2%。不理解和只理解一些的加起来占到总人数的95.80%，由此可见，受访群众只只知道有新医改这么回事，却难以深入的去理解这个新医改方案到底是一个什么样的方案，主要的内容有哪些，有一些什么重大意义？

而且,对国务院新医改方案的了解情况也出现了分层,高层轰轰烈烈搞改革，而大部分民众却不知道到底要怎样改，也很少参与到改革当中去，民众完全处于改革的被动局面。

2、 看病难看病贵问题的依然存在

虽说医疗卫生体制改革涉及到医疗卫生的各个方面，但是，关系到绝大多数老百姓切身利益的问题却是“看病难”“看病贵”，如果说，新的医疗卫生体制改革不能解决看病难看病贵的问题，那么改革就很难取得成功。但通过对浏阳城镇和农村居民的部分调查，我们发现看病难看病贵的问题依然存在，参考表1、表2：

表1  您最关心的医改问题（多选）统计

表2  关于我国医疗卫生体制中存在的突出问题（多选）统计

从统计结果来看，在“您最关心的医改问题是什么”中，老百姓有58.68%选择药价虚高，40.50%选择医疗服务费用上涨，服务质量不高，这是所列问题中人数最多的项目。在“认为我国医疗卫生体制中存在的突出问题”中，有75.21%选择药价虚高，61.16%选择医疗服务费用太高，也是所列选项中最多的。总的来说，这些问题体现出来的就是“看病难”“看病贵”。也许这只是老百姓关心的问题，不一定都发生在他们身上，也就是这不能直接反映出“看病难”“看病贵”问题的严重性，在问及“您怎样看待当今的看病费用和药价”时，有76.03%认为看病费用高，70.24%认为药价贵，这足以说明“看病贵”“看病难”在老百姓看来是最主要的问题，也是医疗卫生体制改革中最关键的问题。

3、推行新医改公益性难度较大

虽然说新医改方案明确了医疗卫生体制改革的公益性，但是医疗卫生体制是应该以市场为主导还是以政府为主导的讨论一直持续。6年前，江苏宿迁推出“宿迁模式”的医改，走一条依托市场机制的医改之路，迄今为止，宿迁地区134家公立医院进行了产权制度改革，形成了合伙制、混合所有制、股份制、独资等办医主体，宿迁地区政府已经完全从办医中退出。20##年3月1日，陕西神木县正式启动“全民免费医疗”模式，在神木籍户口的城乡居民中(未参加城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险的人员除外)，实行门诊医疗卡和住院报销制。规定门诊中实行医疗卡制度，每人每年可享受100元门诊补贴，门诊医疗卡结余资金可以结转使用和继承。这两种典型的模式，都是对医改市场主导和政府主导的探索，不管是怎样的一种方向，医疗卫生事业都应是服务于人民大众的，因此，人民最有发言权。 但在调查过程中我们发现推行新医改公益性难度很大，有很多人反映看病费用高，这其中包括较贵的药品价格和不合理的医院服务费用。

二、原因分析

    基于以上三大问题，原因分析如下：

1、民众对新医改的理解程度不高的原因分析

首先，中央的新医改方案只是一个框架，一个改革的方向而已，并未出台具体的改革细则，这就使地方政府在推行过程中没有明确的参考依据，地方政府不敢大力宣传和有大的改革动作。其次，我们从浏阳市淮川街道办的民政事务专干那里了解到，对于这个政策，街道办事处都有具体细化任务，每位政府职员都有义务下社区深入群众，宣传新的医疗改革政策，为群众解释并办理城镇居民基本医疗保险，可是资料下放到乡镇小区后由于基层人员人数和时间精力有限并没有做到宣传到位。再次，群众对政府存在比较严重的不信任心理。新医改方案刚刚出台，仍在推行过程中存在诸多的不足之处，没有在老百姓当中形成良好的口碑。最后，新医改方案措辞专业化，民众很难理解，这也是民众普遍反映的问题。

2、 “看病难”“看病贵”原因分析

第一，我国缺少专门的大型药品生产中心，导致药品厂家重复建设，结果规模小，成本高，制约药价的定制。

第二，药品流通层次多而繁，从生产到上市必须经过虚而不严的流通机构，最终药价就在流通过程中增长好几倍。

第三，药品监督管理局的监督力度不够。市场上很多药品都是换汤不换药，今天胶囊明天就变口服液，价格不断提升，而监督管理局坐视不理。

第四，医院本身的体制存在问题。医院利用本身职权虚抬药价，以药养医，收受药品回扣等医院怪现象普遍存在。

第五，民众对社区医院的不信任。“大病进医院，小病进社区”这样的一个设想是很美好的，看似能够很好的解决“看病难”，可是社区医院服务的落后，医疗设备不健全等因素导致民众不愿去社区医院看病，宁愿去挤大医院。这客观上反而加重了“看病难”，同时，在一定程度上也加重了“看病贵”。

第六，国家医疗投入还不够。民众普遍反映国家报销比例太低，大病还是看不起，医院千方百计提高病人看病费用，国家的报销也就起不到应有的作用了，如何合理配置国家投入的资源成为一大问题。

3、推行新医改公益性难度较大的原因分析

在市场化的条件之下，私立的医院以追求利润为指导，因此也就尽可能的提高患者的医疗费用，而且现在的私立医院也很不成熟，主要是小型医院为主，民众得了病，即使是小病，他们也不会去社区医院，他们认为社区私立医院医疗不健全，医生医术不高，宁愿去挤大医院，这就有加重了“看病难”。而调查过程中一部分医院的医生反映基本工资过低，只能是通过一些不太合法的方式获得其他收益，这也是导致“看病贵”的原因之一。总之，当前还缺乏推行新医改公益性的环境和资金支持以及完善的资源配置。

三、对策

通过分析矛盾产生的原因，主要提出下面几点对策。

1、推进新医改方案宣传的通俗化、互动化、多样化

首先，在新医改方案的制定上，医改方案晦涩难懂是民众普遍反映的问题。既然医改方案让大众提供意见，那么医改方案写的就不应只有专家才能看懂。民众看不懂，就提不出意见，这样医改方案就不能切实为民众谋福利。要解决医改让民众很熟悉却不理解的问题，应该在宣传医改新方案上下功夫，新医改方案中有一些专业用语，然而，宣传时面向的大多数是普通老百姓，宣传时应该通俗易懂。其次，政策方案出台后，政府相关部门要积极进行宣传，及时了解宣传成效，做到宣传的多样化。与此同时，民众也应自觉主动的去了解医改的新政策，不懂就向政府反映，通过政府与民众的互动，医改会更被民众理解，医改新政策的推行也会更顺畅。

2、多管齐下，解决看病难看病贵问题

看病难看病贵不是某一方面的问题，它是整个医疗系统的问题，因此问题的解决也要多管齐下。

首先，从政府方面来说，第一，政府仍然要加大医疗投入，同时实现医疗资源的合理配置，加强对基层卫生机构人员的培训，提高服务质量，增加人们的信任度，重点加大对农村的医疗卫生投入,提高医疗报销比例。第二，完善药品监管流通体制，加强对药品的监督管理，适度的引入市场竞争，减少药品流通的中间环节。

其次，从医院方面来说，第一，医院要进行改革，将医院分为公立和私立医院，既满足穷人的看病需求，同时也不排斥富人追求高的医疗消费。第二，国家要提高医务人员的正规收入，并向全社会弘扬医德。

再次，从中央与地方政府方面来说，中央从大局出发制定新医改目标和框架，作为地方政府应该在新医改推行过程中制定相关配套措施，具体的配套措施不仅要与当地具体情况相结合，更要根据地方特点来实现具体问题具体分析，相关配套措施的制定要以当地经济情况、人口、医疗卫生现有水平、医疗资源配置情况为参考，切实解决“看病难”“看病贵”。

最后，从民众角度来说，要发挥人民主人翁意识，要明白民众才是改革的真正主体和改革的推动者，同时，医改也涉及到全民利益，要积极主动参与到医改的过程当中，为医改献计献策。尤其注意的是，要发挥民众的监督作用和舆论力量，推动医改在正规轨道上前进，不能偏离轨道。

3、 坚持医改的公益性，政府引导，市场参与

新医改的目标是“人人享有基本医疗卫生服务”，“人人享有”的本质含义是任何公民，无论年龄、性别、职业、地域、支付能力等都公平享有。新医改方案提出“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供”，努力实现人人享有基本医疗卫生服务，这是我国医疗卫生事业从理念到体制的重大变革，也是新医改方案的最大亮点。因此，不管是政府还是市场都应该要努力实现医疗事业的公平性、公益性。我们认为实现医疗事业的公益性要政府引导，市场参与。目前需要的是一个在政府引导下的健康的医疗市场体制。江苏宿迁的“宿迁模式”与陕西神木县的“全民免费医疗”模式都只是对市场主导和政府主导模式的一种有力尝试，真正将政府主导与市场参与结合起来还需要不断探索。

总   结

本次社会调研基本上达到了调研目的，发现了新“医改”方案在民众中存在的问题和矛盾，综合民众和主管部门的意见提出了一些相关对策，但是，由于经验不够丰富，时间和条件有限，调研仍然有许多不足之处，希望在以后的调研中再继续完善，发现更多的问题。

附：

医改“新政”在浏阳市推行中面临的深层次矛盾与对策调查问卷

  

 您好！首先，非常感谢您在百忙之中参与此次问卷调查，本调查是为了了解医改“新政”在市（县）级政府推行中面临的深层次矛盾与对策，仅用于科学研究。调查以不记名方式进行，结果只做整体分析，不公布个人的任何信息。回答无对错之分，请依照个人的情况认真、如实、独立地回答，无须署名，请务必每个题目都填写。您宝贵的经验对本研究具有巨大的科研价值。

    衷心感谢您的热心帮助与合作！

第一部分     个人基本信息

请您根据实际情况在相应项目后的□上打√

1.　性别:  男□    女□

2.　年龄:  25岁以下□     26-35岁□     36-45岁□  46-55岁□     

56岁以上□

3.　户口所在:  城镇□     农村□

若是在城镇，有无固定职业：  有□     无□

４.　参加的医疗项目: 城镇职工基本医疗保险□ 城镇居民基本医疗保险□   

新型农村合作医疗□     什么也没参加□

第二部分     对医改的了解情况

1.      您知道国务院发布了医改新方案吗？（          ）

A不知道     B知道一些     C非常了解

2.      关于医改，您关心的问题是（          ）（多选）

A扩大医保的范围  B公共卫生突发事件  C建立重大疾病预防体系                    D全民医保时间表     E医疗服务费上涨        F药价虚高                         

G发展社区医院       H扶持中医药发展       I提高服务质量

3.      您认为我国医疗卫生体制中存在哪些突出问题（          ）（多选）

A医疗资源配置不合理   B药价虚高      C医护人员服务意识差   D医疗服务费用太高          E医疗保障体系不健全        

F政府财政投入不足   　　G医疗求助体系不完善

4. 您对目前的新医改方案满意吗？（          ）    

A满意  B一般   C不满意

第三部分     基本问题

1.      您对现行的医疗报销程序满意吗？（          ）

A满意   B一般     C不满意     D不知道

2.      您觉得目前看病费用怎么样？（          ）   

A贵     B不是很贵，可以接受   C不贵     D不知道

3.      您觉得如今的药价怎么样？（          ）

A贵     B不是很贵，可以接受   C不贵     D不知道

4.      您对现行的医疗报销比例是否还满意？（          ）

A满意  B一般     C不满意     D不知道

5.      您认为怎样才能真正有效地降低药价？　（　　　　　）

Ａ政府补贴与政策支持　　　　Ｂ加强药品流通监管

Ｃ提高医务人员正规收入　　　　Ｄ其他　　　　　　　　　　　　　　

6．您觉得新医改方案在市（县）级政府推行中存在矛盾与问题吗？（          ）

   A存在    B不存在     C不知道

7．  您对新医改有什么建议？