财税专家详解《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》 《通知》内容

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为更好地发挥积极财政政策作用，提高财政资金使用效益，经国务院同意，现就进一步做好盘活财政存量资金工作通知如下：[1]

一、充分认识盘活财政存量资金的重要性和必要性

国务院对盘活财政存量资金工作高度重视，强调这是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义，要求切实提高资金使用效率，充分释放积极财政政策的有效作用。按照国务院部署和要求，有关部门在盘活存量方面做了大量工作，提出了具体要求，财政存量资金快速增长的趋势初步得到遏制。但从近期审计署对中央本级和部分省财政存量资金审计情况来看，各级财政存量资金的数额依然较大，与盘活存量、用好增量、支持实体经济提质增效和促进经济社会持续健康发展的要求相比，仍有较大差距，有必要进一步采取措施加以解决。

[1]

二、盘活财政存量资金的总体目标和主要原则

（一）总体目标。贯彻落实新修订的预算法和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）的有关规定，以促进稳增长、促改革、调结构、惠民生为主要目标，在用好财政增量资金的同时，着力盘活财政存量资金，不断提高财政资金使用效益。

（二）主要原则。

摸清存量、分类处理。全面摸清各地区、各部门存量资金情况，分门别类提出处理方案。

上下联动、全面推进。盘活存量资金既要在中央层面展开、也要在地方层面展开，既要在财政部门展开、也要在其他部门展开，全面挤压存量资金的空间。 立足当前、着眼长远。既要着力于盘活当前已有的存量资金，也要加强制度规范、建立长效机制，避免将来产生更多的存量资金。

多管齐下、惩防并举。既要注重事前预防、事中监控，也要注重事后督查和问责，形成齐抓共管的良好局面。[1]

三、盘活财政存量资金的主要措施

（一）清理一般公共预算结转结余资金。各级一般公共预算20xx年及以前年度结转（不含权责发生制）资金，应当作为结余资金管理,补充预算稳定调节基金，统筹用于20xx年及以后年度预算编制。20xx年结转资金应加快执行，不需按原用途使用的，应按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。

（二）清理政府性基金预算结转资金。各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。

（三）加强转移支付结转结余资金管理。对上级政府20xx年及以前年度专项转移支付结转资金，预算尚未分配到部门的，由下级政府交回上级政府；已分

配到部门的，由该部门同级政府收回统筹使用。对上级政府20xx年专项转移支付结转资金，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，发挥贴近基层的优势，加大整合力度，调整用于同一类级科目下的其他项目，并报上级政府有关部门备案。

（四）加强部门预算结转结余资金管理。各部门、各单位要加大结转资金执行力度，对不需按原用途使用的，按规定调剂用于本部门、本单位其他项目。20xx年及以前年度项目结转资金，应当作为结余资金管理，由同级政府收回统筹使用。收回资金的项目需要在20xx年及以后年度继续实施的，应作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。

（五）规范权责发生制核算。各级政府要严格权责发生制核算范围，控制核算规模。从20xx年起，地方各级政府除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出。除国库集中支付年终结余资金外，凡在总预算会计中采取借记“一般预算支出”、贷记“暂存款”科目方式核算的，一律按照虚列支出问题处理。对实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。地方各级政府应对20xx年及以前年度按权责发生制核算的事项进行清理，统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域，并在20xx年底前使用完毕。对因清理国库集中支付年终结余新产生的权责发生制核算事项，要在2年内使用完毕。

（六）严格规范财政专户管理。全面清理存量财政专户，除经财政部审核并报国务院批准保留的财政专户外，其余财政专户在2年内逐步撤销；20xx年财政部已经发文要求各地清理撤销的财政专户，必须严格按照规定时间清理归并或撤户。严格执行财政专户开立核准程序，各地一律不得新设专项支出财政专户；开立其他财政专户的，必须按照国务院规定报经财政部核准。严格财政专户资金管理，除法律法规和国务院另有规定外，禁止将财政专户资金借出周转使用或转出专户进行保值增值，已经出借或转出专户的资金要限期收回；专户资金必须按照规定用途使用，清理撤销的财政专户中的资金，要按规定并入其他财政专户分账核算或及时缴入国库。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，或将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户。

（七）加强收入缴库管理。地方各级政府所有非税收入执收单位要严格执行非税收入国库集中收缴有关规定，取消收入过渡性账户，确保非税收入及时足额上缴财政。积极推行非税收入电子缴库，实现非税收入直接缴入国库；暂未实现非税收入直接缴库的，应当将缴入财政专户中的非税收入资金在10个工作日内足额缴入国库，不得以任何理由拖延或不缴。坚决杜绝延迟缴库等调节财政收入的行为。严禁采取各种方式虚列收入或应计未计收入挂往来。

（八）加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理。各级政府可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额，但要严格控制预算周转金额度，不得超过预算法实施条例规定的比例。各级政府可以根据实际需要将闲置不用的预算周转金调入预算稳定调节基金。合理控制预算稳定调节

基金规模，预算稳定调节基金编制年度预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的5%。超过5%的，各级政府应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度。加强偿债准备金管理，从20xx年1月1日起，地方各级政府不得新设各种形式的偿债准备金，确需偿债的，一律编制三年滚动预算并分年度纳入预算安排。对已经设立的各类偿债准备金，要纳入预算管理，优先用于偿还到期政府存量债务。

（九）编制三年滚动预算。从20xx年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门必须编制三年滚动预算，特别是要在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展三年滚动预算试点，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，明确规划期内将要开展的项目。对列入三年滚动预算的项目，各部门、各单位要提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能实际使用；因特殊原因无法使用的资金，要及时调剂用于规划内的其他项目，并报同级财政部门备案。

（十）加大督查和问责力度。根据预算法和《财政违法行为处罚处分条例》，对于截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入，未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出，违法违规开设财政专户等行为，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。[1]

四、实施保障

各地区、各部门要高度重视，增强大局意识，加强组织领导，切实抓好贯彻落实。财政部要加大对盘活财政存量资金工作的跟踪监控力度，加强工作指导，发现问题及时纠正，对各地区、各部门好的经验和做法，要及时总结推广；对支出进度慢、盘活存量资金不力的地区或部门及时进行通报或约谈，并研究建立盘活存量资金与预算安排挂钩机制。各级审计机关要加强对财政部门和预算单位财政存量资金的审计，重点关注该用未用、使用绩效低下等问题，促进存量资金尽快落实到项目和发挥效益。中国人民银行要加强对市场流动性的监控，防止因盘活财政存量资金形成流动性波动。监察机关要对违法违规行为追究责任，确保政策落实到位。[1]

国务院办公厅

20xx年12月30日

20xx年1月26日 来源：中国政府网

国务院21日发布了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，提出10项举措，有针对性地“唤醒”趴在账上的财政资金。新政策有何新看点？社会关注的专户、非税收入等存量资金如何化解？盘活资金后会不会带来过剩的流动性？带着这些问题，本报记者采访了财政部有关负责人和财税专

家。

清理：结转结余资金是“重头戏”

每年年底，各级财政账上都会有一笔“没花完”的资金，有预算项目未执行完还需继续使用的钱，也有项目已经完成或项目终止之后剩下的钱。一般将其称之为结转结余资金，这是形成财政存量资金的“大头”。

此次发布的《通知》中，10项主要举措里前4项就是用于化解结转结余资金的。

如何清理已有的结转结余资金？这是社会最为热切关注的。《通知》开门见山在第1条中就给出了答案。20xx年及以前年度结转资金，将补充到预算稳定调节基金，统筹用于20xx年及以后年度预算编制；而20xx年结转资金应加快执行，不许按原用途使用的，应统筹使用到缺资金的领域。

除了一般公共预算，政府“四本”预算中的政府性基金也存在需要清理的结转资金。比如，我们所熟悉的民航发展基金等。“原则上这些结转资金可按规定，继续专款专用。但规模较大的，应调入一般公共预算。”财政部预算司有关负责人解释说。如何判断结转资金规模大小？《通知》也给出了明确的标准，即每项政府性基金结转资金规模，一般不超过该项基金当年收入的30%。

在中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇看来，像“30%”这样的规定不仅“具体”、“可执行”，还具有更特殊的意义，“这些规定都是首次出现在国务院的文件中，以前从未有过的。”杨志勇说，从国务院层面提出这些实实在在的举措，将显著改善“收入与支出不对应”造成的资金闲置。

事实上，结转结余资金的形成，不仅仅产生于预算管理的“收支”当中，还存在于上下级政府的转移支付、部门自身预算和执行的过程中。

目前，中央财政中约七成是用于地方税收返还和转移支付。如何让资金“转移”过程中避免出现闲置情况？《通知》指出，20xx年及以前上级政府下达的专项转移支付结转资金，尚未分配到部门的，下级政府应“交回”；已分配到部门却“闲置”的，由部门与同级政府统筹使用。20xx年的专项转移支付结转资金，下级政府可以在不改变资金类级科目基础上整合使用。

而对于部门预算结转结余资金的管理，《通知》也规定，要加大执行力度，20xx年之前的项目结转资金，将由同级政府收回统筹使用。“收回的资金，将作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。”财政部预算司有关负责人表示。

取消：财政专户、非税收入“过渡性账户”等

财政专户，是指财政部门在银行设立的用于管理核算特定资金的银行结算账户。比如，外国政府和国际金融组织捐赠的资金等，就在专门账户中进行核算管理。

“近年来，地方财政专户管理存在一些不规范的问题。财政专户开设

过多，同一性质资金多头或重复开设账户，违规开设财政专户，以及转移、挤占、挪用资金等违规行为也时有发生。”财政部预算司有关负责人告诉《经济日报》记者。正是由于这些原因，此次盘活资金存量的《通知》对财政专户管理作出了规定，要求除国务院批准保留的，其余专户将在2年内逐步撤销，并且各地一律不得新设专项支出财政专户。

据了解，从20xx年开始，财政部累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%。20xx年，财政部再次分批撤销约1.2万个不合规的财政专户。此次发布的《通知》将明确最后的“时限”，“清理撤销专户的资金，将并入其他专户，或是缴入国库。”财政部预算司有关负责人说。

非税收入也属于具有收入项目多、收费标准不一、执收单位分散等特点，也在商业银行开设账户管理，被称为“过渡性账户”。根据《通知》，为确保非税收入及时足额上缴财政，“过渡性账户”也要取消。“将积极推行非税收入电子缴库，实现直接缴入国库。暂时未能实现直接入国库的，预留10个工作日，必须将进入专户的非税收入足额缴入国库。”财政部预算司有关负责人表示。

同时，《通知》规定，20xx年起地方政府除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。“比如，有的地方政府对于‘没花完’的钱找一些次年‘应该’花的理由，比如增加工资、环保费用等，虚列开支。”杨志勇说，随着财政部对预算执行进度的加强，不少地方出现对权责发生制的滥用，《通知》将有助于改善这种情况。

对于预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金这些存量资金，《通知》也有新规定。比如，预算稳定调节基金规模，不得超过本级一般公共预算支出总额的5%；再如，从今年开始，地方各级政府不得新设各种形式偿债基金。

此外，《通知》还从加强三年滚动预算方面，要求各部门加强项目安排、和支出的准确性，确保资金一旦下达就能实际使用。

风控：应对“盘活”的流动性做好防范

从审计署发布的数据来看，截至20xx年3月底，重点审计的9个省本级和9个市本级财政，存量资金共计7673亿元。盘活财政存量资金，在当前的经济形势下具有重要的意义。

“能够使得更多资金流通起来，一方面减少资金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。”财政部预算司有关负责人表示，另外，盘活了资金还有利于加强监督，避免资金被挤占挪用。

据了解，《通知》对截留、占用、挪用或是拖欠应当上缴国库的预算收入等行为，将加大督查和问责力度。比如，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人依法给予处分，构成犯罪的依法追求刑事责任。

在财政部财科所所长刘尚希看来，盘活存量资金还将为金融市场带来充足的流动性。被视为商业银行的“生命线”的流动性，一旦突然大规模增多，

对商业银行来说，带来的不只是机遇，还有风险控制的挑战。比如，将会削弱其盈利能力、加剧局部信贷市场的竞争。“商业银行需要提早做好流动性控制方面的应对举措。”刘尚希建议说。《通知》也指出，要求中国人民银行加强对市场流动性的监控，防止因盘活存量资金形成的流动性波动。

盘活财政存量资金是我国财政体制改革的一次创新。但是，“盘活”不应成为“常态”，应在当前妥善利用财政资金存量的同时，尽快完善预算管理，加强现金管理，完善监督机制，有效防止资金沉积，以稳定、科学的财政收支带来稳定的经济效益。 （记者崔文苑）

 

第二篇：(财预[20xx]15号)关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知

关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知

财预[2015]15号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号，以下简称《通知》）有关规定，切实提高财政资金使用效率，现就推进地方盘活财政存量资金有关事项通知如下：

一、明确结转结余资金的范围及清理措施

（一）关于一般公共预算结转结余资金。一般公共预算结转结余资金，是指一般公共预算尚未下达地方和部门、留在各级财政部门的结转结余资金，不含上级专项转移支付结转结余资金。

一般公共预算结转结余资金（含从20xx年起由政府性基金预算转列一般公共预算的结转结余资金），除权责发生制核算事项外，结转两年以上的资金，应当作为结余资金管理，全部补充预算稳定调节基金。未满两年但调整用途的结转资金，其结转时间应按初次安排预算的时间计算，不得重新计算。已按权责发生制核算的事项最迟要在20xx年底前使用完毕，地方规定时间更为提前的，从其规定。

（二）关于政府性基金预算结转资金。政府性基金预算结转资金，是指政府性基金预算尚未下达到地方和部门、留在各级政府财政部门中的结转资金，不含上级专项转移支付结转资金。

政府性基金预算结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用，调入的基金应补充预算稳定调节基金。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%，地方可在此基础上实行更严格的统筹使用措施。

（三）关于转移支付结转结余资金。转移支付结转结余资金，既包括一般公共预算安排的转移支付，也包括政府性基金预算安排的转移支付。

上级财政专项转移支付结转结余资金中，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级财政交回上级财政统筹使用；未满两年的结转资金，同级财政可在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目。预算已分配到部门并结转两年以上的结余资金，由同级财政收回统筹使用。收回的结转结余资金，作为权责发生制核算事项，应在两年内使用完毕。专项转移支付结转结余资金交回、收回或用途调整有关情况应及时汇总报送上级财政部门和业务主管部门备案。

（四）关于部门预算结转结余资金。部门预算结转结余资金，既包括一般公共预算安排的部门预算结转结余资金，也包括政府性基金预算安排的部门预算结转结余资金。

部门预算结余资金以及结转两年以上的资金（包括基建资金和非基建资金），由同级财政收回统筹使用。收回统筹使用的资金作为权责发生制事项单独核算，并应在两年内使用完毕。

财政收回转移支付结转结余资金、部门预算结转结余资金时，借记“国库存款”科目，贷记“暂存款”科目。安排使用时，按原预算科目支出的，借记“暂存款”科目；调整支出科目的，应按原结转预算科目做冲销处理，借记“暂存款”，贷记“一般预算支出”等科目，同时按实际支出预算科目作列支账务处理，借记“一般预算支出”等科目，贷记“国库存款”等科目。

二、规范结转结余资金收回程序

（一）各省级财政部门应根据规定，尽快组织对本省（区、市）截至20xx年底的财政存量资金进行清理统计，并将执行国办发〔2014〕70号文件的情况，以及20xx年2月底前已统筹使用财政存量资金的情况，按照附件表一至表十四格式填报，经同级人民政府批准后，于20xx年3月15日前报送财政部，并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处（以下简称专员办）。

（二）财政部根据省级财政部门报送的20xx年底财政存量资金清理统计情况，对省级财政部门应交回结转结余资金，采取预上缴、后清算方式办理，由各省级财政部门专项上解中央财政，年终结合专员办审核意见据实清算。

（三）各专员办应对本地财政部门报送财政存量资金统计数据的完整性、真实性等进行严格审核，于20xx年5月31日前将审核意见报财政部。

（四）为做好政策衔接，按照《通知》规定应补充预算稳定调节基金、交回上级财政或由同级财政收回统筹使用的结转结余资金，在20xx年2月28日前已形成实际支出的，可不再追溯调整；2月28日后不得再形成实际支出，否则须追溯调整。收回资金的项目需要在20xx年及以后年度继续实施的，应作为新的预算项目管理，按照程序重新申请和安排。

（五）以后年度收回财政存量资金工作比照上述方式办理。

三、建立财政存量资金定期报告制度

（一）各省级财政部门要跟踪监控本省（区、市）财政存量资金情况，按照附件表九至表十四格式统计汇总财政存量资金，经同级人民政府批准后，于每季

度结束后15日内报送财政部，并抄财政部驻当地专员办。

（二）各省级财政部门应将每季度本省（区、市）财政存量资金情况与上一季度财政存量资金情况、本季度财政库款余额等进行比较，分析增减变化及差异原因，撰写分析报告随同财政存量资金表格一并报送财政部。

四、完善相关保障措施

（一）健全制度办法。各级财政部门要按照《通知》有关要求，加快制定各项财政存量资金管理办法，着力建立盘活财政存量资金与预算编制、执行等挂钩机制。现有管理办法与《通知》相冲突的，要尽快修改完善。

（二）加强预算管理。各级财政部门要加强预算编制管理，逐步推进实行地方中期财政规划管理，不断提高年初预算到位率；提前做好项目前期准备工作，加快预算批复和转移支付下达进度，杜绝各类虚假列支行为，严格控制新增财政存量资金。

（三）发挥资金效益。各级财政部门要以稳增长、促改革、调结构、惠民生为目标，对应按原用途使用的资金，尽快拨付投入使用；对不需按原用途使用的资金，收回主要统筹用于棚户区改造、城市基础设施、铁路公路建设、重大水利工程等重点领域，提高财政资金使用效益。

（四）强化检查督促。各级财政部门应加强盘活财政存量资金检查，督促各部门各单位严格落实国务院规定，对支出进度慢、盘活财政存量资金不力的地区或部门及时通报或约谈。

特此通知。

财政部

20xx年2月17日