农村“三权”抵押贷款情况调研情况汇报

开展农村“三权”抵押贷款对于推动农村集体产权制度改革，盘活农村资源，解决农村融资瓶颈，促进农业农村发展和农民增收具有重要的意义。20xx年开始，我行审时度势，积极探索创新，加强与房产、林权及农委等部门多方沟通协调，大力开展农村住房抵押贷款、林权抵押贷款和土地承包经营权质押贷款新品种，收到了一定的成效。但随着《物权法》的实施，县房产登记部门停止受理集体土地性质的农村街道住房抵押登记，我行自20xx年起停办了农村住房抵押贷款。

一、农村“三权”抵押贷款现状

1.我行制度框架。我行自20xx年开展农村住房抵押贷款，并探索开办林权抵押贷款，建立了“林权抵押贷款管理办法”、“农村土地承包经营权抵押贷款管理办法”。因农村土地承包经营权缺少法律支撑，导致该业务开法开展。

2.贷款业务开展情况。一是农村住房抵押贷款。自20xx年开办以来，我行累计发放乡镇街道集体土地性质房产抵押贷款33.8亿元，截止20xx年9月末贷款余额7294万元，较年初降低545万元，其中逾期贷款485万元，较年初上升145万元，不良占比6.6%。20xx年办理农村住房抵押贷款将于今年陆续到期，原抵押房产不能续办，可能还有部分农村住房抵押贷款形成逾期。二是林权抵押贷款。我行于20xx年开始创办林权抵押贷款业务，截止20xx年9月末，累计办理5.8亿元，余额5725万元，较年初净增550万元。

3.政策支持情况。随着《物权法》的实施，县房产登记部门停止受理集体土地性质的农村住房抵押登记，我行自20xx年起停办了农村住房抵押贷款。由于相关法规限制，政府没有出台相应配套政策设立土地流转权证登记部门，所以此项业务开办较为困难。

二、农村“三权”抵押贷款存在困难

1．立法上的限制和障碍。这是目前农村“三权”抵押所面临的最大的法律问题。无论是作为民事基本法的民法通则，还是与农村三权相关的土地管理法、担保法、农村土地承包法、物权法等相关法律大都未明确规定农村三权可以进行抵押或是通过抵押方式进行流转，更多的是隐含的限制或禁止。作为一种特殊的不动产财产权的流转，必须符合现有的法律规定，特别是农村土地承包经营权、居民房屋和林权作为一种具有保障民生属性的特殊物权，在其流转过程中不可避免地遇到诸多法律限制，容易诱发其他法律争议和法律纠纷。

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2、“三权”价值评估难。受区位交通、林木类型、生产周转等因素影响，“三权”价值认定主要凭主观判断，健全的评估机构较少。如林权抵押，评估依据为林木未来一定期限价值进行评估，而未来价值的不确定因素较多，任何因素都可能对现时林木价值产生影响。特别是土地承包经营权价值确定，更没有评估机构评估，其价值均由农户和银行根据当前市场价值或经验判断，未对土地进行具体分析，导致土地承包经营权真实价值难以合理确定。

3、抵押登记手续办理难。办理“三权”抵押贷款需要到房管部门、土地管理、农委等部门办理相关的抵押登记，出具“他项权证”后，抵押担保手续才具有法律效力。而目前我县的情况是，林权由县农委负责登记，但涉及林权的土地或荒山承包经营权无登记部门。农村住房抵押也无部门办理登记，导致农村住房无法办理抵押手续。

4、制度上约束。经与农业部门座谈了解，农村土地未能正常流转，更深层次原因是，我国农村社会保障体制尚未建立，农民养老问题未得到有效解决。农村土地是多年来农民养老的重要生活来源，加之农民的养老和保障意识不强，土地任意流转会导致农民，特别是年老农民生活出现困难，进而导致社会稳定问题。

5、“三权”资产处臵变现难。处臵抵押品缺乏明确的法律依据，不利于有效防范贷款风险，正是基于以上现状，以及中国“熟人社会”的国情，导致不但无法有效解决农民贷款难问题，银行贷款风险也无法克服，还会造成很多矛盾纠纷。一旦“三权”抵押贷款形成不良，“三权”资产处臵变现将面临诸多的困难。一是由于未办理“三权”抵押登记手续，无“他项权证”，导致抵押担保合同无效，既使办了抵押登记手续，但由于法律上的限制和冲突，也很难得到法律的有效支持；如我行20xx年前办理的农村住房抵押贷款，至今年陆续到期，在部分借款人不按期还款后，诉讼到法院，因农村住房无法通过正常拍卖程序处臵，只能由本村农户买受，受地方风俗和借款人诚信度影响，借款人干预诉讼执行。二是“三权”流转市场未建立，不能进行正常流转；三是农民的土地和房产是赖以生存的物质基础，国家也一直重视对“三农”的保护，使贷款诉讼执行的难度加大。

三、解决农村“三权”抵押贷款的对策和建议

一是首要解决“三权”抵押的法律风险。因《担保法》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规的约束，农村土地、居民房屋和林业的处臵存在一定的法律障碍。建议进一步补充完善有关的法律规定，对“三权”抵 2

押的合法性进行明确，同时法院在审理此类案件时，合理确认“三权”抵押的有效性，保障抵押权人的合法权益。

二是尽快解决“三权”评估及抵押登记问题。是开办“三权”抵押贷款的前提。通过登记取得产权证是抵押贷款成功的前提条件。农委、国土局、林业局尽快出台“三权”登记管理实施细则，使之上具体可操作。建议对小额贷款抵押物价值认定不需要专业评估机构，可由借贷双方协商认定，仅到相关部门登记即生效。对额度较大贷款，可委托有资质的专业评估机构评估，利于快速推广实施。

三是快速建立农村“三权”流转交易中心。农村资产能否抵押关键在于抵押品是否有价值、有市场，建议抓紧出台“三权”流转规范性文件，使流转有章可循。成立由农委、国土、林业等主管部门合署办公，建立农村产权交易市场，搭建专门的“三权”交易平台，让农民的产权得以顺畅地流转变现，提高资源使用效率和运转速度。同时要加强对“三权”流转服务与监管平台管理，防止流转中的暗箱操作行为，有效解决银行的后顾之忧。

四是进一步完善风险分担保障机制。出台农村产权融资风险补偿基金管理办法，合理采取税收减免措施，是推动加快三权抵押贷款发放的主要手段。积极发挥财政支撑作用，分别建立土地承包经营权、农房、林权抵押贷款风险补偿机制，明确专门机构、安排专门资金，明确专项基金补偿流程，对“三权”抵押贷款免征营业税，对银行因开展“三权”抵押贷款产生的损失进行补偿，给银行创新开展此项业务以机制保障。 3

 

第二篇：河南省平原地区林权抵押贷款进展调研报告

河南省平原地区林权抵押贷款进展调研报告

集体林权制度改革是关于农村集体林地林木产权确立并放活经营权、落实处置权、保障收益权的综合性改革。明晰集体林地使用权和林木所有权是基础，放活经营权是关键，落实处置权是手段，保障收益权是出发点和落脚点。集体林权制度改革是促进农民增收的重要战略举措。实行集体林权制度改革，使农民获得重要的生产资料，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于提高林业资源利用率和产出率，充分释放林地和农村劳动力资源的潜能，广辟农民就业增收渠道。林权抵押贷款能够解决农民生产和扩大再生产的资金瓶颈。研究并制定相关政策，使这一新生事物健康、快速发展，对调整农村生产力布局具有重要意义。

为全面掌握我省平原地区林权抵押贷款的进展情况，深入了解农民群众和基层组织对林权抵押贷款的真实看法和意见，积极探索利于林权抵押贷款进展的方法和途径，按照河南省集体林权制度改革办公室的要求，河南省林业调查规划院于20xx年12月派出调研组，到省集体林权制度改革试点县辉县市、典型平原区永城市，针对平原地区林业林权抵押贷款进展情况进行了重点调研。调研期间，调研组除了听取有关县（市、区）的汇报外，采取实地考察、召开座谈会、查阅资料、走访群众等形式，深入基层、进村入户，与乡（镇）干部、村干部、农民群众和林业合作组织成员等人员进行当 - 1 -

面交流和座谈，听取他们对林业合作组织发展的真实想法和意见，收集各地在林业合作组织方面的具体做法和典型经验。现将调研情况报告如下：

一、我省平原地区林权抵押贷款进展情况

林权抵押作为一种融资手段是随着集体林权改革应运而生的，是集体林权制度改革成果的运用，同时也对集体林权制度改革的推进起到推动作用。林权抵押贷款是在集体林权改革中，林农“四权”落实后，在金融机构风险可控的前提下，政府为解决林农融资难而扶持、引导金融机构以“林权证”为突破口为林农发放的贷款。

河南省省级试点辉县市积极探索配套改革路子，截止20xx年7月底，已办理林木林地拍卖106宗，流转林地13000亩，流转金额230万元；办理林权抵押贷款5件，放贷28万元。永城市已经出台《永城市林权抵押贷款管理暂行办法》，刘军等三人共同承包的原永城市滦湖师范学院内院外的915亩杨树已经进行了价格认证，贷款手续正在办理之中。

总的来说，我省的林权抵押贷款工作刚刚起步，因缺乏相关政策等支持，进度不尽人意。

二、我省平原地区林权抵押贷款存在的问题

对刚刚起步的平原地区的林权抵押贷款工作，有许多不足之处，突出表现在：

（一）放贷银行少，贷款利率高

从我省比较成功的林权抵押贷款实例、《永城市林权抵押贷款管 - 2 -

理暂行办法》以及全国其他省份的实际操作看，目前办理林权抵押贷款的，基本上是农村信用合作社。我省永城市、辉县市以及福建省、湖北省、贵州省、成都市都是农村信用合作社。其他银行基本没有开展该项业务。农村信用合作社的贷款利率一直比较高，普遍高于大型商业银行，据调查，最高的可达到年利率10%以上（国家基准贷款利率为5.83%）。

（二）程序繁琐，专业性较强

一般森林资源资产抵押贷款工作流程都要有以下几部分：第一步，抵押人在森林资源资产评估中心填写“森林资源资产抵押贷款申请表”，将表拿到当地信用社签署同意评估（意向性贷款）意见；到林站签署林权属实意见；林权共有人同意评估承诺书，附身份证复印件。第二步，抵押人与评估中心签署“森林资源资产评估约定书”，预交一定的评估费用。第三步，抵押人牵头邀约信用社、林业管理机构、森林资源评估机构实施外业调查。第四步，森林资源评估机构编制完成评估报告。第五步，抵押人交清规定的评估费用，评估中心开收据收取其评估费用并出具“评估报告”。第六步，抵押人与信用社凭“评估报告”签署贷款合同书。第七步，贷款人凭相关手续到林业管理部门办理林权抵押贷款登记。第八步，贷款人与信用社履行合同、实施贷款。根据有关规定，如果放贷行有要求，贷款人还得办理林木火灾保险。

辉县市的林业要素市场设立了林权流转拍卖大厅、林权流转交易中心、林权发证登记中心、抵押贷款管理中心、林业#b@2服务中 - 3 -

心、森林资源评估中心、林业司法鉴定中心、林业信息发布中心等12个服务中心。虽然其这样设立非常方便林农和承包户，但也从另一方面说明林权抵押贷款的手续非常繁琐。

林权抵押贷款的主要实体对象是“活立木”，是个非常特殊的抵押物，其生长过程的影响因素比较多，譬如立地条件、自然灾害等，其价值的估算及预测也是专业性非常强的。正因为如此，其评估价值的认定争议也比较大，这也是许多大型银行不愿开展林权抵押贷款的主要原因之一。

（三）起步伊始，相关政策不配套

我省是第二批开展集体林权制度改革的省份，虽然进展非常快，成绩喜人，但相关政策出台的比较少，限制了林权抵押贷款的进展。调研组认为，我省急需出台的相关政策主要包括：林权抵押贷款管理办法（与人民银行协商，或者与农村信用社协商联合出台）、林木保险管理办法（与省级保险业务主管部门协商出台）、林权抵押贷款登记管理办法、河南省森林资源流转和评估管理办法以及财政扶持的相关政策（包括贷款贴息、保险费分摊等）。

（四）硬件设施建设薄弱，服务覆盖面不广

目前，全省的林业办事大厅比较少，现有的服务一般都是在政府服务大厅的林业窗口办理。受场地、人员等限制，提供咨询、服务的范围有限，不能满足林权抵押贷款事业发展的需要。建议向辉县市一样，县级林业主管部门设立涵盖林业服务全过程的服务大厅，方便林农和承包户咨询，为他们提供一条龙的服务。这也是加强林 - 4 -

业宣传、提高林权抵押贷款覆盖面的必要条件。林权抵押贷款繁琐的程序、较强的专业技术知识，如果让所谓的农村“明白人”办理，尚需一段时间，如果不集中、不明白，则需要花费更多的时间去“跑”相关部门，花费更多的精力和时间，这也应该是阻滞林权抵押贷款进展的原因之一。

（五）抵押率低，贷款使用限制较多

《永城市林权抵押贷款管理暂行办法》规定的抵押率“原则上不超过评估价值的50%”，全国其他省、市的抵押率也都在50%～70%之间。同时，贷款的使用范围也规定的比较狭窄，大部分规定必须使用于“造林、育林生产；林产品开发、生产、加工；林产品经营、流通；小型林业机具购置等”。调研组认为，既然资金贷给个人了，没必要再规定那么多条条框框，让贷款人根据情况进行投资，以追求利益最大化，必要时可以规定一定的比例必须用于抵押林地的投入。

三、河南省平原地区林权抵押贷款的政策性建议

（一）研究出台“林权抵押贷款管理办法”

“林权抵押贷款管理办法”不一定仅限于平原地区适用，可以涵盖全省。“林权抵押贷款管理办法”一般包括“总则、贷款对象和条件、林权抵押的范围、贷款程序、林权抵押贷款用途、期限、利率、抵押率的规定、附则”等内容。

在制定我省“林权抵押贷款管理办法”时，应着重对与中国人民银行的协调，争取其支持，把开展林权抵押贷款业务扩大到各商 - 5 -

业银行，扩大林农及承包户的选择范围，同时对贷款利率上限给予规定，确实让农民得到实惠；还款期限适当延长，尽量符合林业生产“周期长”的特点；对贷款用途不要多做规定，只要在法律、法规允许的范围合法经营即可，但要规定用于抵押山林的使用比例；尽量提高抵押率，建议规定抵押率下线，最低不得低于50%。

（二）尽快印发“河南省森林资源流转和评估管理办法” 国家的《森林资源资产评估管理暂行规定》20xx年已经由财政部、国家林业局联合颁布。目前， “河南省森林资源流转和评估管理暂行办法”讨论稿已经拟好，尽快征求意见后下发执行。

在 “河南省森林资源流转和评估管理暂行办法”印发后，应及时积极协调省财政、省发改委制定“河南省森林资源评估收费办法”。在制定该办法时，要充分考虑农民的承受能力和评估发生的费用，合理确定收费率。评估费按差额定率累进法计算，大多数地方的收费标准为0.6%—0.1%，建议我省定的标准稍低于全国标准，但规定每宗最低收费不能低于500元。

（三）研究制定林业相关保险政策

目前，林业保险种类仅有苗木保险和林木火灾保险两种，实际对林权抵押贷款的仅有林木火灾保险一种。对于活立木的生长，影响因素很多，建议研究制定并开发有关林木的新的险种，以适应新时期、新形势的需要。只有把森林经营的风险尽可能地规避，才能使其效益得到保障，使更多的商业银行愿意经营林权抵押贷款业务。

江西省保监局正在积极进行探索林木保险，适时跟进农村企财 - 6 -

险、家财险等传统业务，提高保险覆盖面，通过积极储备技术人才、强化服务意识，适应林木保险的新要求。

我省也应积极协调省保监局，出台林木保险的相关政策，扩大投保范围，为林权抵押贷款创造条件。根据20xx年7月经中国保险监督管理委员会核准备案的“林木火灾保险详细条款”，“对每次火灾责任事故均免赔 50 亩。”在制定我省的相关政策时，应充分考虑到我省人多地少，尤其是平原地区的实际情况，尽量减少林木火灾保险的免责面积。《兴国县林木火灾保险工作实施方案》规定“本保险每次事故绝对免赔为15亩或损失金额的10%，两者以高者为准，投保面积在100亩以下（不含100亩）的免赔额为投保面积的10%”，结合我省平原地区的情况，建议我省参照此标准执行。

关于保费的分担问题应区分商品林和公益林不同对待，江西省“将林业保险纳入我省即将建立的政策性农业保险制度，重点推进森林火灾保险业务，尝试开展森林病虫害保险业务，所需保费政府负担不少于30%，个人负担不超过70%。”其兴国县更是明确规定“商品林保费按省财政︰县财政︰投保人20%︰10%︰70%的比例负担，纳入中央和省级补偿范围内的公益林的保费按省财政︰县财政︰投保人30%︰10%︰60%的比例负担。”依据我省的财力支出水平和林地面积比例，建议我省级财政负担的比例不应低于江西省，即省级财政对商品林的负担比例不能低于30%，省级以上公益林的负担比例不能低于40%。

（四）制定“林木资产抵押贷款登记管理办法”

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研究制定我省“林木资产抵押贷款登记管理办法”，明确各级林业行政主管部门对已经抵押的山林的监管责任。规定抵押资产必须在离主伐年15年以内，贷款期限也掌握在最高15年内，抵押贷款及担保最长不得超过合同规定的年限减去已经营时间后的剩余时间。明确林木资产抵押登记及贷款的操作程序和抵押贷款合同中各方的权责及抵押贷款期间中幼林抚育、间伐时的贷款偿还批准核查程序，做到规范化、制度化，明确合同期内若提前还清或需延长借款期限的操作手续。明确合同期间，抵押人擅自转让的处置效力及承担由此造成的法律后果。

（五）加强服务机构建设，提高服务质量

建议推广“辉县模式”设立县级林业服务大厅，方便为林农和承包户提供咨询和技术一条龙服务。简化评估办贷手续，缩短时间，争取在半个月之内完成办贷手续。完善林业评估机构覆盖面，保障林农既可以得到优质的服务、便捷的手续，还可以减少评估相关各环节的时间，降低抵押贷款成本。充实林业办事机构、服务中心及林木资产评估机构，配备业务精、管理能力强、综合素质高的精干人员，加强对抵押林木资产的权属审核、台帐登记、抵押资产监督、伐区设计规划、采伐指标核实分解及随时与金融部门的情况沟通、电脑管理信息共享软件等。

（六）加强领导，相互沟通

林权抵押贷款涉及部门多、技术要求高，是一项复杂的事情，必须建立强有力的领导组织机构，加强有关部门的协调领导，加强 - 8 -

各部门间的交流与沟通。建立银林双方定期沟通的领导决策协调机构和具体办事的联络机构，加快推进与林权抵押贷款业务相关的林权配套改革，及时化解改革阻力，为林木资产抵押贷款提供法律保障和政策支持，磋商解决贷款业务中遇到的困难和问题。正确处理森林资源流转与林木资产抵押贷款后可能出现的新情况、新问题，提出进一步规范的对策措施，妥善处理好历史遗留的森林资源债权转林权、林木资产权属、林木非规范转让的问题及纠纷，查处违法违规行为，维护林木资产抵押贷款及资源流转的合法性、林农权益，确保林区安全稳定，促进林权资产抵押贷款的依法、有序、健康发展。

执笔：刘国伟

参加人员：马群智、刘国伟、程月玲、关小彤

审稿：赵义民

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