关于建立合规监测机制的建议

各位领导：

合规管理部自20xx年下半年成立，从制度入手，通过开展“合规建设年”活动，采取合规培训、合规宣传、合规督办、合规自查、合规检查等手段，不断推进合规工作。目前，已经建立了合规管理的制度体系，及由总公司合规管理部、分公司合规管理部、合规管理岗组成的组织机构。合规管理部通过一次次专项活动，不断探索推进合规工作，使“合规”观念深入人心。

在合规工作取得成绩的同时，合规管理工作方法仍然单一，工作机制没有建立，合规督察缺乏连续性和计划性，已经开展的工作构成了一个由一些独立的合规工作组成的集合，不成体系，存在很多问题。一是事前防范违规事件发生的能力不够，事中无法及时发现违规行为。公司在建章立制后，缺少对规章制度执行情况的监督，合规管理的触角尚未深入每个业务环节，缺少在违规事件发生前控制、发生时发现的手段，只能在违规行为发生后受到监管机构处罚，给公司造成实际损失后，督办违规事件的整改工作。二是对经营情况缺少合规评价的能力。首先是缺少合规评价的意识，对合规评价的重要性认识不足，不想主动开展合规评价工作；其次是缺少合规评价的办法，包括评价的内容、评价手段、

评价方式等；最重要的是缺少日常业务监测工作，对违规案例和业务行为检视的频度、数量不够，不具备主动发现违规事件的能力，缺少合规评价的基础。

为了解决以上问题，建议建立合规监测的常态机制。希望能够通过半年左右的试运行，逐步完善监测办法，制定统一的监测检查底稿，规范监测情况报告结构，合规监测办法如下：

一、目的

通过加强对业务行为的监测，形成对违规人员的威慑，有效减少违规行为，对发现的违规行为及时处理，减少经济损失，降低监管处罚风险。

二、基本原则

以业务抽查为合规监测的主要手段，以分公司为中心，一年为周期，核心业务系统数据为基础，各分公司每月抽查所辖一个或多个机构的部分或全部业务完成情况，被监测的机构随机产生，每个周期内分公司至少对所辖机构巡检一遍，监测内容要覆盖全部险种的所有业务节点，方法包括但不限于业务系统数据检查和现场检查。监测结果纳入机构与个人年终考核。

三、监测内容

监测内容包括：农业保险、机动车辆保险、财产保险、中介业务、财务管理、产品管理、单证管理、人力资源管理、

工号管理、印章使用管理等方面工作情况，是否符合监管规定，公司规章制度要求。

四、监测要求

以监测当月发生的业务数据为主。监测系统数据前与监测过程中不通知被监测机构。

监测要有详细记录，包括被监测机构当期业务量，检查业务占当期业务的比例，检查过的业务流水号，监测情况评价（优、良、差），违规情况概述等；现场检查要有底稿、当事人要签字确认。

监测数量不少于被监测机构当期该项业务量的1％。

五、监测机构和人员

合规监测工作的责任部门是分公司合规管理工作责任部门，责任人是分公司分管合规工作的经理室成员，分公司合规管理工作责任部门负责人是分公司合规监测工作联系人。

分公司合规管理工作责任部门在该项工作的职责：

1.制定或汇总分公司的监测计划；

2.实施或组织实施分公司的监测工作；

3.撰写监测报告并按时报告总公司合规管理部。

分公司要明确具体工作人员，人员简历报备总公司合规管理部，人员简历包括姓名、工号、所属部门、岗位或职务、联系方式（座机、手机、邮箱地址等）、入职时间、相关工

作经验情况介绍等（建议参考人力资源部简历格式）。工作人员要熟悉系统操作，学习相关管理制度，系统操作权限由总公司统一授权。分公司合规监测工作人员如有工作变动，要提前通知总公司合规管理部并重新报备工作人员简历。

六、监测计划

各分公司要制定年度监测计划，计划要分解到月，每月确立监测重点，列明监测内容相关的法律、制度依据。实施监测前要按照监测计划熟悉相关的业务系统及法律、制度依据。全年监测计划要做到监测内容覆盖全部险种的所有业务节点。监测计划可印发各分支机构，计划不允许包含计划监测的机构名，每月的被监测机构随机产生。

七、监测报告

监测报告内容应当包括但不限于：监测的基本情况（监测方式、监测结果，附监测明细），监测情况分析，合规评价或者整改建议，监测过程中如发现公司制度存在不适用的情况，要在整改建议中详细说明。

发现《合规风险报告制度》中列明的重大违规行为，按照该制度规定上报。

八、报告时间

监测周期为公历年度，即从每年的1月1日0时0点0分起至当年12月31日24时止。

各分公司向总公司合规管理部报告监测结果的频度为：

月报和不定期报。总公司合规管理部可以根据管理需要，改变报送频度。

报送时间为：月报为下月的前5个工作日内；不定期报告按照总公司合规管理部规定的时间报送。

九、监测工作的监督与管理

监测工作是防止违规行为发生的重要手段，是合规管理人员的重要职责，监测报告内容务必真实，保证报告时间。总公司将对各分公司业务数据监测情况进行抽查，如有合规管理人员发现违规行为后瞒报、迟报，工作不尽职，甚至渎职的，按照公司相关制度从重问责。

二〇一一年二月十五日

 

第二篇：浅谈建立浅谈建立和完善执行权力监督制约机制的若干建议的应用

浅谈建立和完善执行权力监督制约机制的若干建议

张晓良

民事执行权是指依据执行名义采取民事执行措施的一项权能。其内容主要为经权利人的申请，法院依据法定程序和方式对义务人的财产采取查封、变卖、拍卖、交付等措施或者通过其他方法，强制义务人履行义务。由于我国宪法没有对执行权明确界定，所以在理论界和实践中对执行权的性质和定位亦莫衷一是。一种观点认为，执行权是审判权的一种，或者执行权是审判权派生的一种权力;另一种观点已意识到执行权不同于审判权，但又认为执行权“是人民法院实现审判职能的一种辅助性权力”——具有行政权的性质，还有学者称执行行为是以保证人民法院实现司法职能为基本任务的行政行为。对于执行权的性质定位的不同，直接关系到执行权的管理运行和监督制约方式的不同，特别是在“执行难”已成为困扰人民法院工作，影响国家改革开放和建设的突出问题的情况下，加大执行力度，强化执行措施，想方设法推动执行工作已成为主流声音，各地法院亦以探索的方式推出了系列执行举措，可谓各显神通，但是值得注意的是，在猛药治重症，执行权日益膨胀的情况下，对执行权监督制约机制却未能引起足够关注。所以在广泛注意执行力强度的同时，规范或者控制强制执行的运行显得至关重要，以免从“执行难”滑至“执行乱”，因为经验和理性告诉我们，无规则的强制执行无论出自何人或组织之手，亦无论是合理的或不合理的，都会因盛气凌人或霸气冲天而带来对社会的伤害。笔者在此对执行权的监督机制作一番探讨，以求教于同仁。

一、执行权性质模糊是执行监督缺失的原因所在

纵观世界上多数国家之立法，对民事执行案件，都是经债权人向法院提出申请，由法院的书记官作出是否执行的决定，并交有关人员执行，除非在执行中发生实体权利义务事项，无需法官的参与和批准，对于财产案件的执行它既可能被设计成为法院司法行政工作的内容，由法院的执行机构及其执行人员行使?如德国、日本在法院内设计有执行官?，也可能交行政机关直接行使?如美国?;而对于其他需要执行的内容，各国均交由行政机关行使，因此，从本质上说它是一项行政权力，并不是审判权。

虽然执行权与审判权均是国家权力的表现形式，二者也存在某些联系，甚至是密切的联系，主要体现在执行权对审判职能的实现具有辅助与保障作用，但这并不能说明执行权是审判权的派生，更不能说明民事执行权是审判机关行使审判权的表现，但由于立法者思路混乱，执行权时而表现为行政权，时而表现为审判权。这并非是武断的结论或臆测，我们可以从相关规定中看到这种暖昧的关系。

从三部诉讼法及相关的最高法院对三个诉讼法所做的司法解释，大都以“执行人员”区别于“审判人员”，以“执行机构”或“执行机关”区别于“审判组织”，分析立法者的本意，大概是想要表明执行程序相对于审判程序的不同，执行行为并非审判行为，执行人员也就没有“审判人员”审判的权力，“执行机构”或“执行机关”行使的也就有别于“审判组织”的权力，即执行的权力并非司法权力的当然内容。 另一方面，在一些规定中，赋予执行机关的实体审查权，如民诉法第208条规定，执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，由执行员进行审查，理由不成立的，予以驳回，理由成立的，由院长批准中止执行。如发现判决、裁定确有错误，按照审判监督程序处理。此规定既赋予执行员程序审查的权力，又赋予实体审查权力。又如，第217条关于执行国内仲裁裁决时，被申请人提出证据证明仲裁裁决具有法定不予执行事由的，由人民法院组成合议庭审查核实，裁定不予执行。一般认为，这里的所谓“合议庭”是指由执行人员组成的合议庭，而该款规定的对国内仲裁裁决的审查内容既有实体审查，又有程序审查。所以执行人员具有对国内仲裁裁决进行实体审查的权力。再如被执行主体的变更和追加，此涉及判决的既判力和执行力的扩张，需要从实体上予以审查，应为审判权职能解决，从诉讼法基本理论来说，涉及到新的当

事人承担实体责任的时候，应经审判程序作出判决来确定，通过保证当事人的诉权来有效确保其实体权利不被侵害，而现今执行若干规定变更执行主体由执行机构办理，无疑剥夺了当事人的诉权。

正是这种对执行权的不确定性，导致执行权的外部监督出现真空。国家法定的法律监督机关——人民检察院竟然无法监督民事执行机关的执行行为，在法检两家的权力分配之争中，19xx年8月10日最高法(1995)5号文的司汪解释干脆表明，民事执行权不同于民事审判权，称：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为了保证已发生法律效力的判决或者其他法律文书而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出查封财产裁定提出抗诉，无法无据，人民法院不予受理”。如此，本应由立法机关来加以定性，却由法院的司法解释将执行权的监督予以排除，出现了可怕的真空地带。权力本需要制约，没有制约的权力将导致腐败，这是常理，正是因为对执行权的模糊定性，使执行权的外部监督无法操作，故有学者批评这一司法解释，称“须再造法律监督机制，对抗诉范围的争论应由全国人大常委会裁断”。

二、内部监督——自身对权力进行监督的效力质疑

我国法院的诸多审判制度都存在着明显的行政化现象，这是不符合司法审判的规律和特点的。如备受质疑的案件审签制度，案件请示制度，案件督导制度无不带上鲜明的行政化烙印。按照权力制约理论，权力制约必须发生于对等的国家机关之间，“以权力制约权力”是权力制约的唯一模式，这说明制约本身是相互的，如果仅有一方能够控制另一方，两者的关系是领导与被领导的关系，则与制约意蕴毫不相干。在现行司法审判制度与司法行政管理制度混同，以及在运行中交叉错位的情况下，法院内部，院长、庭长在执行案件中既是决策者和指挥者，又可作为法官可以参加合议庭，加入执行活动并不干预执行活动，院长、庭长在司法审判与司法行政两种制度下职权交叉行使，法官在两种制度下无所适从，因而逐渐形成了案件逐级汇报，领导审签，在上、下级法院之间，本是审判监督、分权审判关系，但在实际运作中，上级法院经常以督导之名义过问下级法院承办之案件，甚至有最高院法官直接电话至执行现场过问案件之情况。在上、下级法院之间，监督与被监督的关系同司法行政管理的领导与被领导的关系混合在一起，法官不是案

件的中心与主宰者，而成为行政管理的对象。实践中，不少法院碍于独立审判的原则，上、下级监督关系亦弱化，往往发现下级法院的错误时，不敢大胆行使权力，做不到有效的监督，而且，在监督程序与监督机构方面的亦规定不清。如执行若干规定中规定的上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作，最高人民法院依法监督各级人民法院和专门法院的执行工作，发现下级法院在执行工作中的裁定、决定或具体执行行为不当或有错误的，应及时指令下级法院纠正，并可通知有关法院暂缓执行，此规定至少存在以下几个问题：(1)上级法院指令下级法院纠正执行错误具体由哪一个机构实施，是由执行机构还是由审判庭﹖(2)上级法院以何种形式指令下级法院纠正执行错误，是用裁定还是决定﹖(3)上级法院指令下级法院纠正执行中的错误的具体范围如何，是仅指程序上的错误，还是既包括程序上的错误又包括实体上的错误﹖如果包括实体上的错误，岂不是执行监督可改变实体裁判而有违法理﹖(4)监督的启动程序是由当事人发起，抑或是上级法院个案抽查，亦规定不清，因执行规定对当事人申请复议制度在若干规定中未予设计。 此外，行政化的封闭权力运作体系，对长官擅权专断，或以监督为由恣意弄法提供了便利。封闭的监督运行体系要想控权，显然不能达到目的。控制的最好办法就是预先设定一个与之相当或更强大的权力主体动用法律手段加以约束，用约翰·化道夫的话来说：“你可以在整张羊皮纸上写满种种限制措施，但是唯有权力才能限制权力。”——由法律监督机关对执行权进行监督显得多么的重要。

三、程序的缺失——直接导致监督制约机制失灵

我国民诉法审判监督一章在立法时似并未考虑到执行中的监督问题，执行监督问题在民诉法及适用意见中并无明确的规定，任何监督制约机制均需要一个载体，即程序的设定，因执行监督制约须有一个发动程序(无论是仅拘泥于原执行监督的规定)。但是，由于我国民事执行程序中，对当事人权利受到侵害或无法行使时，无救济程序，据执行若干规定起草人员称，原先草案中设计了对执行中止、追加变更被执行人等方面的申请复议制度，后均被取消，而专章以执行监督(内部监督)代之。可见，倘若遇执行瑕疵，监督制约机制的发动方面存在重大缺失，表现在以下几方面：

?(一)执行救济的匮乏

1、程序上的救济方法

我国民诉法或执行若干规定没有程序救济之规定。

没有救济就没权利，一种无法诉诸法律保护的权利，实际上根本就不是什么法律权利。在执行程序中，难免发生执行行为损害当事人和案外人权益的情形。有损害就必须有救济，故须在程序上确定救济办法。 如果赋予执行当事人以程序上救济办法，则对规范执行大有裨益。

(二)实体上之救济的厥如

所谓实体上之救济，是指债务人或第三人基于实体法上的法律关系，请求排除强制执行的方法。 检讨我国的执行异议制度，根据民诉法208条的规定，学者多数认为简略疏误，主要缺失如下：

(1)当事人或第三人对于执行法院程序上违法或不当之措施有异议，未明定其处理方法。学者则认为“他们的个人意见，不能认为是执行异议”。

(2)案外人提出执行异议，依我国法律规定，执行员如发现判决，裁定确有错误，按审判监督程序处理，以资救济。但一般情形，仅限于特定物交付或责令债务人为一定行为，始可适用，其处理结果，如维持原则判决、裁定，应恢复执行，并通知案外人驳回异议;案外人没有声明不服的机会，如变更原判决、裁定，应按变更内容执行，案外人亦无救济途径，对第三人利益保护欠周。

(3)没有规定详尽的处理执行异议的法律程序，所谓“由执行员按照法定程序进行审查”，但是法定程序事实上根本不存在。所以，我国的案外人异议制度处于一种无状态。而且，债务人不能提起异议之诉，无法保障债务人的实体权力。

另外，我国法律规定了审判人员回避制度以确保当事人的诉讼不受非正常因素的干扰，确保中立与公正。而关于执行员回避告知程序，却没有规定。

四、执行监督制约机制的改造和重建

对司法的有效监督，是反腐倡廉，保障司法廉洁公正的重要条件。美国宪法之父麦迪逊指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”，加强对司法的监督，加强对执行权的监督，是保障司法廉洁公正所必需的，江泽民在19xx年中纪委八次会议上指出：司法上的腐败，是最大的腐败。法院作为维护社会公义的最后一道防线，一旦产生腐败则对社会正义和法制造成严重打击，所以，加强法律监督，保障司法的廉洁极为重要。因此，亟须加强对执行监督制约机制的重构。

(一)通过保障当事人的申诉权对司法进行监督，如建立执行抗告、程序之救济，赋予执行当事人程序异议权异议之诉制度等，对执行权予以监督。

(二)允许法律监督机关对民事执行行为实施法律监督、人民检察院作为专门的法律监督机关，依法具有保证国家法律的统一实施，执行机关的执行行为是国家法律实施的一种重要形式，亦应受其监督。

(三)建立听证制度、合议制度，防止执行员擅权弄法。因为程序的不公开性将使执行员在执行过程中权力过大，从而导致权力寻租现象的发生。

当然，加强法律程序外的社会监督，如人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督，是对执行监督机制的有效补充。