关于市区违法建设情况的调研报告

近些年来随着经济建设和社会发展，我市城市建设日新月异，但与之不和谐的是城市主要街区、城市出入口、居住小区、城郊结合部违法建设现象屡禁不止，虽经规划、国土及各区政府不断地打击、拆除，但在我市城区现存违法建筑物数量仍然巨大。违法建筑不但影响市容市貌，破坏人民群众生产生活环境，而且存在严重的安全事故，阻碍了我市城市建设和经济社会的健康有序发展，改善人民群众生产生活环境。这些都级与以人为本为核心的，坚持全面的、协调的、可持续发展科学发展观不符。为此，违法建设必须遏制。

一、违法建设现状

1、农村个人建房少批多建态势严重。从20xx年开始，根据市政府办公室[2003]142号文件及温政发[2004]73号文件规定，市区农村建房政策是“D”级危房原拆原建及按控制区域适当放宽人均面积。但实际上，大多数建房都大面积突破了政策限制许可范围造成违法建设。个别分局甚至默认一定程度上的超建面积。比如不管拆建是几层的，只要建在5层之内的，一律不予管理。这种态度在群众中流传，甚至形成了5层之内都不算违法的误解。同时，达不到“D”危房鉴定标准未许可先拆建的违法建设也不在少数。市区农村个人建房的违法建设数量大，比例高，是制约规划监管工作的重点难点问题，尤其是瓯海区、龙湾区农村个人建房违法建设量大面广。如近两年，两个区农村D危房拆建违法建设数9711件，占总违法拆建数的88.4%。

2007．1-2008.11各规划分局辖区农村D级危房违法建设情况统计

表

由于农村村民对农村个人建房政策的抵制情绪很大，造成在管理中频繁出现“围攻闹事”和“屡拆屡建”的现象。规划部门在执行法律政策和维护社会稳定的权衡中进退两难，管理工作难以到位。

2、农村以老人协会等为名违法占地建房来势猖狂。市区农村以老人协会等为名违法占地建设主要集中在城郊与农村区域。目前来看，瓯海区、龙湾区内的这种现象非常普遍，且违法占地、建设规模较大，性质恶劣。如龙湾的沙城、海城，瓯海的梧埏、南白象、郭溪、瞿溪等区域的大多数村以老人协会为名大面积占用村里废弃地甚至填埋耕地进行违法建房。就瓯海区梧埏街道而言，几乎每个村的老人协会都存在违法占地建房行为，由于这些都属于群体违法建设，国土、规划部门在管理过程中频频遭遇群体抗法事件。

3、楼顶违法建设不断涌现。这类违法建设主要集中在鹿城区。如近三年，城市中心区规划分局查处违法建设案件502件，有114件属楼顶违法搭建，占22.7%。

鹿城区内楼顶违法搭建的特点是违法建设当事人大多为企业界名人或政府机关干部，拆除的难度一是来自人情干扰，二是高空拆违的安全难保障。另外，瓯海区梧埏街道的楼顶违法加层问题也比较严重。

该区域以移民生活区、村级联建房和部分住宅区为代表的大面积违法加层行为，具有明显的群体性和抗法性特点，执法难度主要来自群体抗法、村级组织的阻力和高空拆违的安全问题。

4、历史遗留的违法建筑物拆扩建趋势上升。历史遗留违法建筑本来的建筑质量差，经过多年使用，建筑质量和消防等安全隐患较多。业主便以消除安全隐患为由进行拆扩建，出现新一轮违法建设。由于这类改建项目原本是违法建筑，按正常许可不符合规划要求，但不予改建又存在严重的安全隐患。如近年来历次开展的“铁网整治行为”中，整改存在安全隐患的违法建筑大多数都是以旧换新。此类遗留问题的补办处理，必须先以土地合法为前提，受制因素较多。

5、拆后重建频繁出现。20xx年1月《城乡规划法》施行前，规划部门对违法建筑的拆除主要是现行拆除和法院执行拆除。无论哪种拆违方式，普遍存在没有彻底拆除的现象。如对农村村民个人违法建房的拆除，由于房屋结构、拆违安全、围攻闹事等因素的影响，往往没有彻底拆除，而拆后重建现象频繁出现。《城乡规划法》施行后，根据市政府办公室[2008]234号抄告单规定，“一般违法建设案件”由规划部门强制执行拆除，“特殊案件”由市政府责成当地各区政府强制执行拆除，但从目前实施情况看，形势未有改观。违法建筑没有彻底拆除及拆后重建问题的延续，使得每年都有一批违法建设案件遗留未结，导致历史遗留案件日益增多。

二、违法建设成因分析

我市市区的违法建设发生量每年近百万平方米，已成为我市城乡建设健康发展的“毒瘤”，究其原因主要有：

一是利益驱动，这是最根本的原因。房价高企，而违法建设建筑成本低廉；违法建设收入可观，而违法后的法律成本相对较小，均驱使不法者肆无忌惮地进行违法建设。我们在规划执法过程中，一些违法建设屡拆屡建，个别违法建设出现十余次的拆除后，当事人仍有利可图，继续违法建设。如老人协会违法建房则主要用于出租，以地生财，用于发放老人福利费等。楼顶违法建设以增加使用面积，抬高房子出售或出租价格为目的。

二是对外来务工人员违法建设存在“刚性需求”。我市有一百多万的外来务工人员，约需住房近2000万平方米。由于我市工业企业规模不大，绝大部分不能解决工人的居住问题，而合法房屋的租金务工人员又无力承担，于是就有了违法建设解决居住问题的市场需求。

三是中小企业对违法建设存在“刚性需求”。由于我市工业企业大多规模小，相当数量工业企业靠“短、平、快”谋取利益，往往不能通过合法建设解决生产用房，转而靠违法建设解决厂房。

四是市区农民建房需求难以合理疏导。长期以来，我市对市区农民建设住宅采取了比较严格的限制措施。而市区农民既有就地改善居住条件的要求，又有建房出租解决生活出路的强烈的愿望，驱使其不管不顾进行违法建设。由于没有养老保障，一些农村老人有组织地进行违法建设，出租牟利解决养老问题。

五是拆迁政策引导违法建设。我市由于历史遗留违法建筑物较多，目前在拆迁过程中对一些违法建筑物进行安置。这项政策虽然在一定时期、一定范围内有其积极意义，但其负面影响是十分明显，它在一定程度上给社会一个错误的引导机制，使市民觉得进行违法建设有利可图，从而竞相效尤，纷纷进行违法建设谋取拆迁利益。

六是职能部门职责不清，相互推诿。根据违法建设的实际影响和相关职能部门的法律法规，国土、规划、水利、市政园林、市行政执法、消防等部门对违法建设相应具有查处职能。但是，由于对违法建设的查处矛盾多、难度大使得相关部门往往不愿介入管理，导致相互推诿。如对于同时违法占地和违法建设的“双违”案件，国土部门与规划部门相互推诿；对填埋、占用河道违法建设的查处，水利部门与规划部门相互推诿；对侵占绿化违法建设的查处，市政园林部门与规划部门相互推诿；对于楼顶、建筑内部、地下室违法搭建或隔层的查处，房管部门与规划部门相互推诿；对涉及市容环境卫生的违法建设的查处，行政执法部门与规划部门职责不清等。在实际操作中，市、区的效能监察部门（如市长热线、效能办、文明办等）在接受涉及违法建设的投诉时，习惯性地转交规划部门办理。使得对违法建设的管理职责和矛盾主要集中在规划部门，而在严峻的违法建设形势下规划部门显得势单力薄。

七是执法环境恶劣，拆违难度大。在拆除违法建设过程中，一些违法建设者公然对抗执法，甚至攻击执法人员的现象时有发生。特别是一些集体违法建设者（如老人协会）群体抗法、围攻执法人员的事件不

断。据不完全统计，从20xx年至今，规划部门在执法中遭到较大规模的抗法事件近90起。近年来，规划执法人员在日常拆违中，遭到的辱骂、推搡等非暴力攻击现象不计其数。与此同时，公安部门对妨碍规划执法的人员极个别才进行处理，变相地助长了这种不正之风。 另外，目前拆除的违法建筑大多属框架结构，拆除难度大、费用高。在拆违过程中，拆违操作安全难保障是突出的问题，特别是高空拆违，拆违人员的人身安全和周边建筑物的安全很难保障。执法环境恶劣与拆违难度大，严重地挫伤了管理人员的信心和工作积极性。

八是规划部门自身的问题。一是自由裁量权行驶缺乏监督导致一些执法不严、执法不公、违纪乱纪的问题。如对违法建筑的查处期限、拆多拆少等自由裁量权缺乏限制和监督，使得监察管理中，存在随意执法、以情代法、徇私舞弊、滥用职权等违纪乱纪行为，导致一些执法不严、执法不公，群众意见较大。二是基层监察管理一直处于被动应付状态，监管效率不高。在违法建设多、管理人员少，执法环境恶劣、人身安全无保障的情况下，基层监察管理人员普遍存在“畏难”情绪，执法信心不足，决心不大，遇事首先推责任，被动应付工作。如对举报多的拆得多一些，举报少得拆得少或不拆，也导致了执法不公和违法建设失控的问题。

因此，我市的违法建设问题不仅仅是城市建设管理问题，更是我市经济、社会问题的综合反映，需要统筹分析，系统解决问题。

三、违法建筑的危害

一是危害公共安全。违法建设没有经过科学的选址、正规的设计、严格的质量管理，没有经过必要的行政监管，许多存在房屋质量、消防等方面安全隐患。近几年来，我市也曾发生违法建筑物坍塌、火灾等事故，严重威胁市民的生命财产安全。

二是破坏市容市貌。我市城市街区形象不佳，居住环境不美，城市品位不高，与创建全国文明城市的要求尚有一定的距离，违法建设是主要的原因之一。

三是严重影响城乡规划实施，造成正常的城市建设受阻。我市由于历史遗留无产权登记房屋很多，其中相当数量为违法建筑。在我市城市规划实施和城市拆迁改造过程中，违法建设当事人阻挠拆迁改造的现象层出不穷。

四是侵占社会资源，造成社会矛盾。违法建设侵占城市空间，侵占城市公地、集体土地、公共建筑、公用屋面。违法建设者或损公肥私，或侵占他人的土地使用权、房屋所有权、使用权，或影响相邻方的通风、采光，酿成相邻纠纷，激化社会矛盾，带来不安定因数。

四、规划部门采取的措施

1、理顺配套政策，确保规划监管工作不断档。新法实施后，我局迅速进行老法和新法对违法建设监管的程序和内容的衔接延续工作，建立各分局“一把手”必须分管规划监察工作责任制。在浙江省新的实施规划法办法未出台之际，加强研究、协调，依法先行规范新的法律文书。特别就新法实施后法院不再受理强制执行案件情况下，积极向市政府汇报请示，由市政府下发了市政府办公室[2008]234号抄告单，

暂时理顺了行政执法强制执行权的问题，避免了新法实施后的程序断档导致违法建设监管失控的问题。

2、出台“三项制度”，加强对规划执法自由裁量权的监督。结合新法规定，一是出台《温州市规划局监察管理岗位责任制》，落实岗位责任。明确局监察处、规划行政督查大队、各规划分局、各规划管理所等规划监管单位的岗位职责，规范违法建设的查处程序、监督检查内容。各分局细化分片监管责任到岗到人。二是出台《温州市规划局规划监察管理绩效考核办法》，加强绩效考核。量化各责任单位监管工作内容，定期进行考核定档。三是出台《温州市规划局规划监察岗位职责责任追究实施办法》，强化责任追究。根据岗位责任制履行情况和考核结果，对未作为、不作为和乱作为行为加强监督，采取通报批评直至行政处分的责任追究。“三项制度”从定责、考核到追究环环相扣，紧密出台，为有效限制规划执法自由裁量权，切实提高规划监管工作效能提供制度基础。

3、建立违法建设电子监察系统，加强对每个违法建设案件查办过程的督查。强化规划行政督查大队对违法建设执法督查职能作用的发挥，建立市区违法建设电子监察系统，要求各分局、规划所对每个违法建设案件从发案、查处到结案的各个环节第一时间输入电子监察系统，提高案件查处透明度，加强局系统上下监督。督查大队根据查办时限加强催办、督办，对到期不办结的案件整理材料移送局纪检查处。

4、抓住市政府中心工作有利时机，处理一批遗留违法建设案件。特别是在今年三大整治活动中，我局做为违法建筑拆违专项整治活动的

主要职能部门，高度重视专项整治工作的重要性，建立了一系列配套制度，积极配合各区、镇（街道）政府开展拆违整治。

5、重新梳理历史欠帐。今年，籍违法建设拆违专项整治工作之际，在全市范围内对19xx年12月1日之后建成的建法建筑物进行普查。此次普查为地毯式普查，并且逐个设立电子档案，此行为使所有98年后的违法建筑物都纳入管理范围之内，有利于在今后的规划监管中予以处理。

6、建立严肃处理党员干部违法建设行为的制度。当前，党员干部参与违法建房的问题比较突出，一些党员干部为谋取私利，自己搞违法建设；一些党员领导干部以言代法，授意他人搞违法建设或替违法建设行为说情。这些党员干部参与违法建房问题的存在，导致了违法建设和监管环境更加恶化。如违法建房示范效应，引发跟风违法建设；找人说情施压，影响监管部门公平、公正执法。党员干部参与违法建房已在很大程度上影响了对违法建设的有效查处，给社会带来了负面影响，在一定程度上影响了党和政府的形象，为此须严肃党纪政纪，查处党员干部违法建设行为。必须严格执行市纪委、监察局、规划局、国土资源局联合做出的《关于严肃查处党员干部违法占地、违法建设行为的通知》（温市规[2007]238号）的规定，对党员干部违法建设的，除了根据《城乡规划法》等法律依法处理外，还要由纪检监察部门介入处理。

五、违法建设管理的建议和对策

一是合理疏导农村建房。目前对农村建房的管理主要体现在“堵”上，长持久往势必大加矛盾。今后可以出台政策，特别是对温政办

[2004]73号文件进行修改，对村民建房进行疏导，做到有堵有疏，堵疏结合，使违法建设失去市场，这样既解决了群众的实际困难又达到了防控违法建设的目的。

二是解决外来人口的居住问题。主要可以通过“安心工程”的建设，解决外来人口的居住问题。政府应加大安心工程建设的政策倾斜力度，合理规划，精心建设，使外来人员正确住上安心舒适的居住环境，使他们更加安心地为我市的经济发展做贡献。

三是重视社区、农村的活动中心，特别是老人活动中心的建设。随着老龄化时代逐步到来，很有必要建设一些老人活动场所，老人活动中心要做到精心规划，合理布置，真正成为老人健身活动学习休闲之处，做到老有所为、老有所乐。

四是健全行政执法的强制执行机制。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，政府部门行使行政强制执行权,为此，必须出台有关强制执行的措施。我局已提请市政府根建立温州市城市规划区内规划强制执行新制度，市政府办公室[2008]234号抄告单规定，“一般违法建设案件”由规划部门强制执行拆除，“特殊案件”由当地各区政府组织规划、国土、行政执法、公安、消防、房管等部门共同强制拆除。但从目前实施情况看，政府部门积极性仍然不高，规划部门单打独斗的形势未有改观。下一步，我处将通过协调沟通，力争落实市政府的规定，形成政府牵头、部门联动的强制执行新局面。

五是加强拆后地块的利用。违法建筑拆除后，这些地块基本上就闲置在一边，不能充分利用，不但影响环境，而且给违法建筑的重建有机可乘。建议由当地政府牵头，规划部门可以配合，对可利用的闲置地块制定利用规划。

六是上下联动，四级管理。通过市、县、区、乡镇（街道）四级上下联合管理，形成违法建设管理的立体结构，可以有效打击违法建设行为。近年来，由于各区、镇（街道）政府认为没有监管职责以及违法建设的监管难度大，往往消极对待，甚至以支持当地经济发展为由要求职能部门予以照顾，如果将市、县、区、乡镇（街道）四级纳入违法建设监管结构，并且将违法建设管理工作纳入四级政府工作目标考核，可以减少因政府行为造成的违法建设，发挥当地政府的积极作用，必将有效推动违法建设的监管工作。

七是落实对党员干部违法建设行为的追究力度。《关于严肃查处党员干部违法占地、违法建设行为的通知》（温市规[2007]238号）文件实施后，未得到具体落实，未发挥对党员干部违法建设的查处和震慑作用。因此，必须切实落实文件规定，健全移送查处机制，加大对该类案件的移送和查处力度，从党员干部抓起，维护执法的严肃性和公正性，营造党员干部带头守法的良好社会氛围。

 

第二篇：天马镇农民违法建设情况调研报告

天马镇农民违法建设情况调研报告

城市规划是城市建设的依据和蓝图，而强化规划管理，维护城市规划的权威性和严肃性，制止违法建设行为的蔓延和升级是保证城市建设的健康、有序发展的根本。为此，我局根据天马镇部分村庄发生的多次集中违法建设行为，结合规划管理工作中存在的一些问题，对近年来的违法建设情况进行了调研和总结。现将具体情况汇报如下。

一、近年发生的主要违法建设情况

20xx年x月和12月，天马镇范围内爆发了两起集中性的违法建设浪潮，在县政府办公室牵头组织下，我局和国土资源局及天马镇政府投入了大量人力、精力，对违法建设进行了集中整治，有效遏制了这股歪风的蔓延势头。但是，集中整治行动没能从根本上消除违法建设行为，特别是今年x月以来，零星违法建设行为又有升级的趋势，目前后坊、大弄口、枧头区块又掀起了第三起集中违法建设浪潮。据统计，从20xx年x月集中整治之后，天马镇范围已发生违法建设（已立案查处的）89起，涉案违法建设面积达15000平方米，涉及枧头、大弄口、五里亭等多个城市建设用地范围内的村庄，负面影响较大。

二、对违法建设的处理办法

由我局组织相关技术人员对违法建设情况进行讨论定性，通过对违法行为的严重程度以及违法建设所在位置对规划的影响程度的分析，对立案查处的违法建设主要采取3种处罚办法：一是对严重影响规划的违法建筑予以拆除处理；二是对规划影响较小的违法建设同意处罚后补办相关手续；三是对区块规划未明确无法确定对规划影响程度的违法建设予以暂缓处理，待规划明确后再予定性。处罚意见报局领导审定后送城市管理综合执法大队执行。 截止目前，在立案查处的89起违法建设中，决定拆除的有12起，同意罚款后补办手续的有44起，予以暂缓处理的33起。但在实际执法中，予以拆除的违法建设未能得到有效执行。

三、规划管理机制现状及存在的问题

（一）现行管理机制

1、日常巡查制度：由我局下属城市规划管理所和城市综合执法大队开展联合或单独巡查，在每周五下午进行定期巡查的基础上，开展经常性的不定期巡查，以及时发现违法建设，尽早制止违法行为。

2、工作联系制度：通过书面联系单形式加强与相关单位的沟通和协作，及时对巡查及群众举报查实的违法建设行为违法行为进行处罚。

（二）存在问题

1、法律依据不适应形势发展需要。19xx年颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》和19xx年颁布实施的《浙江省村镇建设管理条例》，在对处罚的定性以及处罚标准等方面都已不适应当今规划管理的需求。

2、处罚执行周期过长，处罚力度不强。由于工作程序等原因，从发现违法建设行为发出停建通知书到作出处罚决定之间有一段较长的时间，而违法户的抢建速度却很快，往往发停建通知时只在做基础，而发处罚决定书时已是三层结顶。同时，由于各种原因，导致执法力度不大，往往是执法人员在现场劝阻，而业主和施工人员却我行我素，拒不停工，所以有人说发了停建通知书等于是发了“工程规划许可证”。

3、处罚决定执行快，但拆除决定执行慢。从20xx年开始大规模查处违法建设以来，大部分是作罚款处理的，强制拆除的违法建设执行的很少。这其中原因一方面处罚执行比较容易（有的违法户开始违法建设时就等着处罚的），而拆除执行程序多，而且对群众的影响大，执行难度也大。另一方面是执法单位和执法人员也希望采取处罚的方式了事，既可以增加单位收入，又降低了执法难度。

4、查处面不够宽，也不够深入。由于人力、精力等原因，近两年的执法范围主要集中

在城市近郊区及交通干道附近，对边远村庄的违法建设行为查处力度不够，难以及时发现并制止相关违法建设行为。另一方面，部分乡镇干部、群众法制意识薄弱，对违法建设行为不举报、不配合，甚至阻挠、对抗执法人员的执法行为。

5、规划管理与农村居民点现状以及农村风俗习惯有一定的矛盾。规划要求相对集聚，杜绝分散建房，减少自然村。但把农民集中到中心村建房与农民生活习惯以及以手工作业为主的农业生产现状不相适应，农民不愿到中心村集聚，造成了村庄建设控制区的违法建设。另外，少数农民受利益驱动，特别是城市建设用地范围的村，由于城市建设需要，很有可能被列入拆迁范围，而通过抢建住宅，可以享受到拆迁补偿，这是近郊村农民违法建设大量爆发的最主要原因。

四、建议意见

1、加大村庄规划实施力度。天马镇范围内的村庄已基本完成了村庄规划或居住区规划，目前的问题是规划得以真正实施的很少，造成非规划范围内违法建设蔓延。为此，进一步加大村庄规划实施力度是遏止违法建设蔓延趋势的根本所在。一是要通过教育培训，进一步提高村镇干部的规划意识和依法建设意识，增强思想和法制保障。二是强化考核、管理，运用奖惩激励机制，进一步提高规划实施主体实施村镇规划的积极性和主动性。三是拓展筹资渠道，加大资金扶持力度，解决经济薄弱村级集体规划实施的资金瓶颈，使村庄规划能得以顺利实施。

2、加大执法力度，提高工作效能。一是加强宣传，建立查处违法建设长效机制。加强规划法律法规的宣传，提高干部群众的规划意识和守法意识。建立镇村各级上下联动的机制，加强乡镇查处违法建设的责任，通过村民公约等形式，聘用村规划联系点等，及时掌握基层情况，对违法建设行为进行跟踪管理。二是加强与城市管理综合执法大队及法院等相关部门、单位的配合，及时通报情况，加强联系，密切协作，共同做好违法建设的巡查和处罚工作。三是提高工作效率，加大处罚力度。进一步理顺工作机制，简化审批程序，以及时对违法建设行为作出定性及处罚决定。同时进一步加大对违法建设的处罚力度，在法律、法规允许范围内，提高对违法建设的罚金标准；对决定拆除的违法建设要坚决予以及时强制执行，以全面提高规划执法力度，对违法建设行为予以强有力的打击，有效遏制新的违法建设行为。同时，建议配强、配齐城市规划执法队伍的人员、办公设备等软、硬件设施，以有效扩大规划执法工作覆盖面，进一步提高规划执法工作效率，加强规划执法工作力度。

当前，应尽快执行大弄口、后坊及枧头区块的违法建设行为的处罚决定，以防止该区块农民继续仿效。