关于违章建筑的调研报告

一、我市城中违章建筑的基本情况

（一）违章建筑的定义

违章建筑一般是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。违章建筑主要包括：(1)未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；(2)擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；(3)擅自改变了使用性质建成的建筑；(4)擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。

（二）我市违章建筑特点

20xx年城中中队共查处违法建设37户，其中经过规劝自拆7户，自拆面积62平方米，强制拆除违法建住17户，强拆面积208平方米，停建13户，停建面积121平方米。就数量来看，违章建设的总面积达到了391平方米，当然，还有未被查处到的，总体来说是相对较多。

二、违章建筑的危害

(一) 浪费土地资源。违章建筑直接占用了大量的集体土地，甚至是基本农田，侵吞了集体资源，损害集体利益，造成国家资源的低效利用。

（二）提高开发成本。随着经济的快速发展，开发的全面推进，科学合理规划的逐步完善，杂乱无章的违章建筑严重破坏整体规划。

（三）增加安全隐患。由于违章建筑多为简易结构，往往是由几个农民工随便搭建而成，因此，几年后它们都会变成危房，随时都会发生事故；路边的建筑物还会影响视线，造成交通事故。

三、违章建筑的对策意见

（一）归类分期处理。首先，针对新生及翻盖违章建筑，必须做到早发现、早处理、早拆除，通过网格平台信息反馈、群众举报等，一旦发现有动砖动土迹象，就立即介入，查明情况，坚决依法处理，尽量把问题解决在萌芽状态。其次，对于历史遗留违章建筑，根据具体情况，可通过整体环境改造、专项整治、民心工程等，分期分批，逐步解决。

（二）加强执法力度。实践表明，执法力度稍有松懈，违法建筑者就得寸进尺，违章建筑便死灰复燃，同时还带来了相互攀比。为此，对违章建筑的查处，必须从严打击，严厉查处，绝不能再搞“以罚代处”，要达到重创正在违章建筑者，震慑有意违章建筑者的目的。对于无视政策、明目张胆、正面挑衅的，必须予以严厉打击，必要时让司法介入，以维护法律尊严。

（三）完善相关法律目前，针对楼顶违章建筑，主要以自拆为主，对坚决不拆除的城管大队也面临法律难题。执法大队并没有强制拆除权，如果申请法院执行，法院表示也有难度，因为要拆露台的违章房必须穿过业主的合法房屋。因此，需要规划、建设、城管等多部门联合调研，健全相关法规，增强其操作性和强制性，起到严厉整治的目的。

综上所述，违章建筑以其分布广，数量多，隐蔽性强，危害大的特点，严重阻碍了城市的规划发展，查处违章建筑更是城市管理工作者的重点与难点，在查处违章建设时必须严格按照法定的程序，同时要加强执法力度，坚持法制宣传，做好违章建设者的思想工作。只有通过各个部门的联合，不同层面的共同努力，违章建设的情况才能得到根本的改善。

 

第二篇：近年来广州市重大违法建设案件产生原因和解决措施的调研报告

近年来广州市重大违法建设案件产生原因和解决措施的调研报告

2006-11-14

一、我市违法建设的现状

严控和查处违法建设是城市环境管理工作的重点。去年，根据市委、市政府的总体部署，市城管办组织各区掀起了自“一年一小变”、“三年一中变”以来规模最大、力度最强、影响最广的清拆和查处违法建设的高潮，共清拆违法建设140多万平方米，其中老8区为120.91万平方米，共制止新的违法建设3600多宗，面积190多万平方米。但一个不能回避的事实是，在我市对违法建设持续保持高压态势的同时，市区范围内仍有新的违法建设发生，特别是在天河、白云两区，大规模的违法建设得不到及时的制止，严重影响了城市规划，给我市城市管理工作带来了负面的影响。根据最近市城管办组织的调查表明，全市从20xx年至今发生的违法建设有将近552万平方米。其中，天河、白云两区合计占了总数的7 5％以上，天河区为351.27万平方米，白云区为64.65万平方米。这两区发生的违法建设，大部分位于城中村，比较典型的案件有：白云区的萧岗村、天河区的龙洞村、前进村龙怡苑，等等。

这些在白云、天河等区发生的严重的违法建设，引起了市委、市政府的高度重视，在市委、市政府主要领导的关注以及市有关部门的指导帮助下，这些区纠正了对违法建设不重视、采取行动不及时、工作措施不到位的被动局面，制定了严格的责任追究制度，层级下达责任书，采取了有力的措施查处和制止“两违”，目前两区原有的城中村违法建设失控的状况已经得到了有效制止。

为何在近几年我市全力推进城市建设管理，特别是加大了违法建设的清拆力度并在全社会形成了良好的氛围之际，我市部分地区，特别是城中村地区仍然发生如此重大的违法建设案件?特别是在天河区的龙洞村、白云区的萧岗村，尽管市、区有关部门做了大量的工作，甚至连德江同志都作了重要批示，仍未能真正刹住该地区的农民抢建风，还有像龙怡苑这种投资近2亿，有6栋21层、3栋17层的总建筑面积达12.5万砰的大规模的违法建设都能得以建成并在社会上公开出售、转租，以至把违法建设当事人个体的违法行为演变成近两千户小业主与政府的矛盾，造成政府在处理该违法建设案件的被动局面。这些问题的产生，难道都归咎于城管队伍及有关职能部门不作为?或者还有其他更深层次的原因?张

广宁市长在市规划局报给市城管办的《关于“龙怡苑”违法建设查处情况的报告》上共提出了6个问题：为什么天河区政府当初不下决定停止此事(指龙怡苑建设)?市城管支队应负什么责任?区城管大队应负什么责任?要研究市、区规划部门的关系，并追究区规划分局的责任?要查处供水、供电部门为什么还要安装水、电?街道、村各应负什么责任？我们调研组带着这些问题进行了深入的思考，通过查阅国家、省、市有关规划、建设、土地管理方面的法律、法规，学习国家和省关于加强土地管理的有关政策、措施，研究对照市政府关于城中村转制和改造的有关规定，并多次会同市城管支队等部门到天河、白云、黄埔、海珠等区进行现场调研，听取了区政府和区规划、国土、城管以及街道、村有关领导的介绍，组织市规划、建设、国土、城管部门进行分析探讨，我市近年来重大违法建设案件产生的原因逐渐明朗。

二、重大违法建设产生的背景和原因

我们的调研主要是从“有几类违法建设?为什么想搞违法建设?为什么要搞违法建设?为什么能搞成违法建设?”这四个方面入手。

若要深入剖析我市重大违法建设产生的原因，首先必须了解这些违法建设产生的背景，即须从我市社会经济发展的大环境入手。

广州改革开放后，特别是自19xx年以来，经济快速增长，城区不断扩大，城市建设实现了跨越式的发展；从19xx年至20xx年7年间，仅市本级城建投入就达到1115.37亿元，相当于19xx年至19xx年48年间广州市城市建设总投入的3.3倍，城市范围不断扩大，城市化进程进一步加快。

在城市建设取得巨大成就的同时，我市城市管理的水平也有了新的提高，逐步实现了从小城管向大城管、从突击式向经常性、从事务型向环境效益型、从传统管理向现代管理的转变，在这种情形下，一般的违法建设行为都能得到及时的制止。而当前我市违法建设的主体在于部队、开发商和农民这三个方面。从成因上看，历史用地问题是造成部队违法建设的主要原因。加强营房建设是部队战备的需要，发扬南泥湾精神搞经济建设是部队的传统，而部队内部的管理又相对独立于地方的管理体系，由于部队用地多为历史用地，没有红线无法报建，当部队建设的需要和地方的管理存在矛盾时，以执行命令为准则的部队的建设行为就造成了新的违法建设，这个问题的解决主要是通过加强地方政府与部队的沟通协

调，建立符合部队特点的基本建设程序和联合执法模式来实现。在开发商的违法建设方面，据市规划局提供的数据表明，20xx年规划部门处理的开发商违法建设案件有172宗、245栋，共65.62万平方米，这些违法建设大部分属于为了加快资金回笼，有用地红线但未办齐用地和报建手续先行施工的情形，当然也不排除有个别开发商为了谋取暴利铤而走险的案例，但这些行为相对来讲，对我们城市规划和城市建设的影响较轻，只要我们规划、建设、国土房管和城管部门加强合作，一方面做好服务，提高审批效率；另一方面加强信息资源共享，联合把关，秉公执法，使开发商违法行为的成本远大于其实际获得利益就能解决问题。而当前，我市违法建设表现的最为突出的就是农民和城中村村民的违法建设，这类违法建设已经从20xx年以前的分散式、单一型，演变到20xx年之后的大面积、集中式和组合型的违法建设。解决农民和城中村村民的违法建设问题是目前我市城市管理工作中最主要的任务之一。

农民和城中村村民的违法建设，究其原因，除了一些村民、投资商为了谋取非法利益，不惜以身试法以及部分购房者法律法规意识不强，贪图小便宜，为违法建设创造了市场的原因之外，我市村镇建设和城中村改制的配套措施不完善，农民合法建设的渠道不畅通；部分区条块管理不到位，未能采取有效措施及时制止；低收入群体的安居房市场供应严重不足、为廉价违建集资房提供了广阔市场等三个方面是其中的主要原因。简单来说，面对住房和商业用房市场的大量需求，在经济利益的驱动下，农民有通过建设来发展经济和改善生活条件的迫切愿望；但政府有关配套政策不够完善，有关部门的服务跟不上，合法建设的渠道不畅通或合法建设的程序不了解；加上现有管理体制、机制不顺，采取的措施不坚决、不果断，造成对违法建设的处理不及时，最终导致违法建设得以形成。这三个环节环环相扣，紧密相连。

(一)我市村镇建设和城中村改制的配套措施不完善，农民合法建设的渠道不畅通，是造成当前我市农村和城中村违法建设的深层次原因。

我市城市发展的过程即是农村城市化的过程。从经济学上讲，城市化的过程实际上是政府与农民对土地和空间资源再分配的过程，城市化的关键在于农民的居民化，通过城中村改制实现城中村农民的居民化是加快城市化进程的最直接的途径。因此，为了满足我市社会经济发展的强烈需求，市政府采取城中村改制作

为快速城市化的重要手段。

我市有138条城中村，目前已经基本实行了撤镇建街，撤村改居，把城中村的农民在户口本上变成了居民。但实际上，这些村民在思想上和行动上并未真正接受，依然保持农民的认识水平和生活方式。由于一些客观问题的存在又得不到切实的解决，导致城中村的村民不愿意变为居民。农民转为居民后，遇到问题有：

1、原来农民享受的住宅建设用地、集体经济发展留用地和计划生育二胎的福利政策没有了，而作为居民的医保、社保、低保、教育和扶持就业的优惠政策还没有到位，村办学校、农民的合作医疗、退勤补贴(类似工人的退休金)、失业补贴以及村内的市政设施管养和环卫保洁仍由村民的集体股份承担。

2．农民成建制转为城市居民后，农民原有集体产权的土地和房产转为国有。由于城市建设需要收回国有土地使用权的程序比征用集体土地相对容易，农民担心他们的权利会得不到保障。而且他们的土地、房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建时，还需补交国有土地使用权出让金及有关税费，增加了他们的负担。另外，根据国家规定，国有土地涉及商业、娱乐或商品住宅等经营性土地用途的，必须以招标、拍卖、挂牌等公开出让的方式取得，而原有农民集体经济发展留用地的性质大都为厂房和仓库用途，土地变成国有后，这些土地根据实际需要转为经营性用途时也需要实施“招、拍、挂”，实际上等同于让农民放弃留用地，留用地改变用途基本没办法操作。以上这些，都是农民的土地和房产原来属于集体土地产权时无需面对的问题。因此，全部138条城中村中只有18条村同意开展土地、房产转制。

3．农村集体经济组织转制为股份制企业后不能继续享受原有的税收优惠政策，造成了集体资产收益大幅下降。

4．政府原来为了促进城中村改制所给予的一些优惠政策，包括对历史形成的村民超标准及非村民使用宅基地建房可视情况给予确认产权的做法，与国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2O04]28号)和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发(2004)234号)的“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”以及“严格宅基地申请条件，坚决贯彻一户一宅法律规定”的政策不相一致，能否继续施行也不能保证。

从上可见，由于我市城中村改制的相关配套政策跟不上，农民变居民后的优

惠政策落实不了，而原来作为农民可以享受的福利又被取消，因此，村民们普遍认为，政府实施城中村改制是以牺牲农民的利益为代价的，因而逐渐滋生了不满的情绪。这些不满的情绪导致了一些对抗性的行为，其中最直接的对抗性行为就体现在农民的违法建设上。对此，区、街和各级城管部门做了大量的疏导工作，他们都盼望着城中村改制的相关配套措施能尽快出台，以摆脱目前的不利局面。 城中村的农民为什么要搞违法建设?是因为他们想通过土地增值来继续维持或提高他们的生活水平，有实施建设的迫切愿望，但因为城中村改制后他们已经变成了居民不能再按以前农民的做法来办理合法建设的手续，而作为居民又由于有关的配套措施不完善，很难甚至无法办理合法建设的手续。

●城中村改制后，合法的用地、报建手续很难办理是农民要搞违法建设的客观原因。

按照我市现行的农村和城市的二元管理体制，在农村集体土地上进行建设，虽然也要求符合村庄规划，也要求进行规划报建，但基本是以土地管理法来规范，政策上允许建设，手续操作起来也相对比较简单。但城中村改制后，集体土地转为国有土地，撤镇建街，撤销村委会成立居委会，原有农村那种传统的建设管理体制取消了，取而代之的是以城市规划法为主的严格的建设管理模式。这些变化，作为一个新居民来讲，还不能完全适应，特别是作为素质不高、祖祖辈辈只会种地的农民来讲，他们对城市规划、国有土地管理和城市建设所需办理的有关程序不了解、不清楚，在多次申请得不到批准，．加上法律意识不强，法制观念淡薄，很自然的就搞起了违法建设。自云区一位村民说：“以前我们一家 5口人住在19xx年建的1幢2层1OOm。的房屋里，现在儿子结婚有了小孩，房子不够住，才把房子拆了，重新建高一点，增加一些面积，解决一家人的居住问题。我们去报建却又不受理。我们完全是出于无奈才违法建房的。城中村改制农民转为居民后，用地、报建手续发生的变化主要表现在四个方面：

1．政策上已不批准新的农民住宅建设用地。根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》(广州市人民政府令[2001]第5号)“城市规划区内停止审批非公寓式住宅建设用地”。而申请公寓式住宅建设用地，根据市委、市政府办公厅《关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办[2002]17号)“村委会撤销后，今后不再配给住宅留用地”，由于这138条城中村的村民改制后已不再是农民，

因此，市规划局和市用地会不批准农民住宅建设用地。

2．城中村的建设用地须按城市国有土地建设的审批程序操作，申请原已明确配给并已核定的集体经济发展用地十分困难。根据市委、市政府《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》(穗字[2000]7号)“村原有集体土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条的有关规定，一次性自动转为城市市区土地，性质为国家所有，其土地使用权归属原则上不变，并按历史用地办理国有土地使用登记手续，合法建筑核发国有土地的房地产证”和市委、市政府办公厅《关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办[2002]17号文)“对于政府原已明确配给并已核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有”。因此，对于城中村转制后的农村经济发展用地，市规划局和市用地会在审批时均要求申请单位按国有土地办理手续：首先到工商部门把村集体经济组织转为股份制企业；然后按转制要求到国土房管部门土地登记变更为国有，并办理名称变更；第三，到规划部门申请使用建设土地。根据前文所述的不利因素，村民们二般在思想上是较难接受的。

3．村民住宅进行扩建或改建须按城市房屋建设的要求报建，手续十分繁琐。若按照规划办法实施细则规定的住宅间距退缩要求，更难以操作。

4．建设公寓式住宅，以农民现有自身力量来做十分困难。

农民建公寓式住宅建设，仅是申请用地，就需要经规划、国土部门办理的村庄规划、申请选址意见书、建设用地预审、申领建设用地规划许可证、核发建设用地批准书、公告等6道程序，而办理规划报建需走规划设计条件、专业管理部门意见、建筑设计方案图、建筑设计方案、建筑施工设计图、建设工程审核书、现场放线、验线、建设工程规划许可证等9道程序，办理施工报建则需办齐报建登记证明、施工图纸和技术资料、投资许可证、建设工程规划许可证、中标通知书、建设工程承包合同等6种资料，此外还有委托工程设计、办理银行贷款，等等。据了解，若要办齐这些手续，以正规的房地产公司去办，一般也需要2—3年时间，更不用说是素质普遍不高的村民了。在农村缺少建设公寓式住宅的资金、技术和实施建设经验的情况下，单靠村委会自身力量来建设农民公寓式住宅是比较困难的。

●经济利益驱动是农民想搞违法建设的主观原因。

城市化对农民带来的冲击还不仅仅是身份转变的问题，经济利益驱动的作用也是很强烈的。随着城市扩经济发展，大量外来人口涌入，由于城中村的居住成本比较低，这些外来人员大部分都居住在城中村。城中村的土地被征完后，出租房屋成为他们的主要收入来源。天河区棠下一位村民道出了这部分村民的共同心声：“城中村改制后，我们没田种，文化水平又不高，很难找到工作，现在只能靠一些股份分红来糊口，但是股份分红的钱又很少，连基本的生活都保障不了。因此，我们想通过出租房屋来解决生活问题，但以前的房子只够自家人住，无房可出租，只有多加几层，才能出租。”而且据调查，现在这些搞违法建房的村民大部分是属于以前生活条件较差，收入不高的群体，好不容易积攒了一些钱，想扩建、加建或改建住房，情况却发生变化了，房子扩建、加建或改建要按城市规划管理的要求办理有关规划报建手续，而这些手续一是不会办、二是会办了但等半天也批不下来或是干脆不批、三是即使批下来了还要房子退缩间距才能建，这些村民想不通。于是在一些人带头下，其他村民纷纷效仿，掀起了一股抢建风潮。

同样，村集体也面临着经济发展的压力。村干部是村民直选产生的，只有为广大村民谋利益才能得到大家的支持。农民祖祖辈辈种地，其他的发展集体经济的办法不多，大都是利用集体经济建设留用地盖厂房、建公寓出租，增加收入，改善村内的市政设施和公建配套，提高群众的生活质量。但由于政策调整了，在多次申请屡不获批准，合法的建设没有出路时，村委会也带头搞起了违法建设。 ●城市规划区外农民的宅基地得不到落实是这些地区农民要搞违法建设的客观原因。

l999年1月1日修订后的土地管理法加强了对农用地转建设用地的管理，明确了有关审批权限，“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次由省级人民政府授权的设区的市人民政府批准。”。《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》(广州市人民政府令[2001]第5号)第13条规定，“农村村民建设非公寓式住宅的，由镇土地管理机构逐级上报区、市土地行政主管部门办理_用地审查报批手续，经市人民政府批准后，由市土地行政主管部门向申请人核发《农村村民住宅建设用地批准

书》。前款第(四)项规定的用地审查、批准权，市人民政府及其土地行政主管部门可以委托区人民政府及其土地行政主管部门行使。”

白云、番禺、花都等区均向市政府要求委托下放审批权限，由于市政府至今未予以明确，因此这些区实际上停止了对非公寓式住宅建设用地的审批。刚开始

一、两年，问题还不是很突出，但到现在已经6年多了，农民家庭人口不断增加，孩子大了要娶媳妇要分家，对改善住房条件的愿望越来越强烈，由于我市对农民建房的有关措施不完善，使农民与政府的矛盾日益尖锐，不惜违法搞建设。 从当前我市部分地区农村和城中村的违法建设“村村点火、镇镇冒烟”的现状来看，农民违法建设的问题已不仅仅是城市管理不到位的问题，实际上已经演变成为农民与政府矛盾对立的社会问题。

其中，当前我市最有影响的龙洞村、前进村龙怡苑，萧岗村和新机场周边西城村这四宗违、法建设案件就是受城中村改制和村镇建设有关配套政策不完善影响的典型。

●先讲天河区龙洞村的例子。龙洞村的问题实际上反映了城中村改制取消留用地政策后有关配套措施不完善与农村落后地区后发发展的矛盾。

龙洞村位于天河区的东北部：村域面积1O平方公里，村民约6500人。19xx年以前，村里的班子素质不高，不思进取，加上位置相对偏远，长期以来经济发展缓慢，一直是区里的老大难问题，19xx年村集体经济总收入仅为1280万元。19xx年村委会直选后，新的领导班子大力发展集体经济，首先想到的是合法建设，村里先后9次向规划部门申请用地。

第一次是村里申请建商业街因为有违建不批，第二次申请建设村民住宅因未修改村庄规划不批，第三次申请新村住宅建设用地是由于已批大梓角40082m2用地而不同意再批，第四次想用大梓角40082 m2土地作村民住宅项目因未签旧村改造协议不批，第五次是想申请被征用1100亩土地后未留用的村经济发展用地需要提供证明后才研究，第六次与第三次相同一申请新村住宅建设用地由于已批大梓角40082 m2用地而不同意再批，第七次是申请建设商业物流中心因不符合新村规划不同意批，第八次是申请征用20万m2．用地建学生宿舍及配套设施出租因村改制后建设用地的申请须把村改为股份公司且须将现有集团土地转为国有土地后才能依照国有土地的申请程序来办理。换句话说，从这时候起龙洞村

以前因国家建设征用土地该得的留用地因城中村改制取消留用地的政策而得不到了。“早起的鸟儿有虫吃”，后发发展的村因城中村改制有关配套措施的不完善而失去了通过合法取得留用地来发展集体经济的机遇了。

据村里反映，龙洞村自19xx年以来先后被征用土地约1600亩，按以往的征地返还比例，村里应有128—1 92亩的经济发展返还用地，但至今都未获批准。而附近的元岗、长洴等村在早期征地时充分享受了留用地政策的优惠，创造了发展的条件。现轮到龙洞村发展了，却没有留用地了。按照规定，征地款不能直接分给村民只能用于发展生产，村内被征土地农民失去了主要收入来源，又没有其他就业的机会，他们的生活及子女读书费用又如何解决?没有了集体经济发展用地，农民的医疗、退勤补贴、失业补助等该如何保障?无疑有关部门的决定是依法作出的，没有错。换位思考一下，地是农民祖祖辈辈耕种的，由于国家建设需要就可以征用搞建设，而村里想发展集体经济申请建设用地，特别是想按照原来的征地留用比例申请该得的留用地，在多次申请一直未批最后因为城中村改制的政策被取消了，龙洞村的农民认为这很不公平!

在集体经济发展方面，龙洞村做了大量的工作，先后建起了龙洞商业步行街、龙山工业园等50万m2的集体物业，20xx年村的固定资产总量达到近6亿元。村集体经济总收入从19xx年的1280万元，跃升到20xx年的8109万元。

“小变”、“中变”期间，村里为配合城市环境改善，先后拆除了广汕路两旁各类临时建筑物共20多万m2。在去年6.14 天河冼村火灾发生后，村里根据区委、区政府的要求贯彻落实市委、市政府关于打通“城中村”消防通道的精神，自筹资金5000多万元，率先对龙洞旧村进行了改造，共拆除了临街商铺100多间，村民住宅210多栋，新建和拓宽了8条宽10-26米，共计1O多公里长的市政道路，并按标准配套了下水道、排污管、路灯、消防栓、绿化带等。

在20xx年9月至20xx年9月间，龙洞村委会共向银行贷款2亿多元，在龙洞村兴建了商铺、住宅、厂房共175栋，总建筑面积31.21万m2，包括：把8米宽的泥路扩建为宽17-28米的迎龙大道，并在两侧建设集体物业41栋，分别为办公用房，旧村改造周转房、市场和工业用房，建筑面积为8.99万m2；建设厂房2O栋，建筑面积为8.46万m2；建设外来工公寓13栋，建筑面积2.73万m2；复建打通消防通道拆除的房层共2O栋5层、40栋(1-5层在建)和33栋5

层，建筑面积分别为3.79万m2、3.56万m2和2.39万m2。但遗憾的事，由于没有合法的用地，这些建设都是未经城市规划和土地管理部门批准的违法建设，而且因为是没有合法批准，这些擅自兴建的建筑物有的压占了规划路，有的占用了规划公共绿地，也有的位于高压走廊安全控制范围，目前，经市规划局定性为严重违反城市规划的有27栋，5万m2，其余1 4 8栋，规划部门正按龙洞中心村规划调整情况进行定性。

根据《广州市城市规划条例》，这27栋定性为严重影响城市规划的，必须拆除。可是，值得思考的是，原来整个龙洞村只有8米宽的机耕路，是村里主动向银行贷款了1200多万元建起了总长1700米，宽17—28米的水泥路—迎龙大道。根据我市城建固定资产投资计划项目安排，像迎龙大道这种村内的规划道路，在3—5年内是不会安排资金建设的。而现在农民不用政府掏一分钱，把路建起来了，两侧为了还贷建起的房子因为未按规划的路位退缩够，就构成了压占规划道路，成为严重影响城市规划的违法建设。而压占规划绿地，也是同样的原因。搞违法建设当然不对，应该依法依规处理。但现在这27栋、5万m2的房子被定性为严重影响城市规划，依法需要拆除，真令人痛心!这是龙洞村的两委会经过在村内广泛征询意见并得到村民代表大会通过，由村民贷款60OO多万元建成的。其他另外的148栋又该怎么处理，拆除这些房屋后村里的2亿多元的银行贷款又该如何偿还?2O0多户响应政府打通城中村消防通道的号召拆迁的村民又如何安置?全村60O0多人的合作医疗、退勤补贴、失业补助又该如何去维持?这些都需要我们政府有关部门在进行决策时要慎重考虑的。现在村里也做出承诺，能否暂时保留房子临时使用，待真正需要按规划实施城市建设时再无条件自行拆除。村委会的这些意见，值得我们考虑。

●再讲讲萧岗村的例子。萧岗村的问题反映的是村民住房拆旧建新与城中村改制后依照城市规划的相关规定实施建设需要有间距退缩要求的矛盾。萧岗的旧村有很多房子经过鉴定，属于危房。城中村纳入城区范围后，村民要拆旧建新，按照城市规划条例实施细则的要求，要退够足够的间距。由于现在村里的主街道仅为3米，而村民旧房之间的间距一般为1.2米，按照规划报建的要求需要退缩间距，目前区规划部门根据《广州市城市规划管理办法实施细则》要求，主要朝向单方退缩间距，三层的不少于二米，二层以下的不少于一米；次要朝向单方退

缩间距，三层的不少于一米，二层以下的不少于五十厘米。四层以上(含四层)的，起码不少于六米。

而萧岗村的房子一般是4层以上的，即是说，前后要退3米，两边也要退3米，即使是100m2的基底面积也只剩下16m2，而现有村里住宅的基底面积只有40—50m2，一旦要按规划退缩，根本没有办法建。开始也有一些村民想去办理报建手续，但报上去就没有了下文，半年都没有批出一宗。越秀、荔湾等旧城区的危房改造搞得有声有势，政府给予了大量的扶持政策，而在城中村，村民们自己花钱进行危房改造，提交申请却难以批准。对于这种状况，新市街的领导一直都在忧心忡忡，未经批准拆了旧房建新房属于违法建设，但不拆危房，一旦台风、暴雨来了，危房倒塌伤了人，街道岂也是要负很大责任。

目前，经过白云区政府的不懈努力，采取了疏堵结合的办法：

萧岗村的违法建设及时制止住了。但也是花了巨大的代价的，堵的措施是调动了大批的人力、物力组成工作组，以大军压境的形式驻村去作宣传、发动、引导和制止，疏的措施是允许危房拆建原状维修不用退缩，并设立专人受理村民的报建以做到尽快审核。这种做法的管理成本相当高，万一其他地方又发现这样的情况，该怎么办?有关城中村房屋拆旧建新的配套政策，应尽快研究考虑。 ●第三，讲讲龙怡苑的例子。龙怡苑的问题实际上是反映开发商参与农民公寓式新村建设与我市推行农民公寓式建设有关配套政策不完善的矛盾。

天河区前进村龙怡苑是前进村村委会为改善村民居住环境，在20xx年1O月、12月，与天河区政府签订了《新村建设项目协议书》和《前进村旧村改造协议书》后，报经市规划局原则同意，把该村位于中山大道北的龙士步村原有3块经济发展用地调整为村民住宅用地。但前进村村委会和广州市业祥实业发展有限公司私下签订协议书，在未经相关部门批准办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设用地批准书》的情况下，擅自兴建9栋住宅楼，并命名为“龙怡苑”出售，共售出住宅l615套，建筑面积8.9万m2，销售金额2亿元。

根据上文的分析，前进村要建设村民公寓式住宅需要办理的手续是十分复杂的。前进村村委会的主任在接受调查时说：“农村进行城中村改造主要是没有资金，政府对这方面又不投入，那只能采取和开发商合作的模式，由村提供土地，

开发商负责资金投入，建成后村拿走相应的面积分配给村民，其他部分由开发商处理”。他的话反映了相当一部分村干部对建设农民公寓式住宅的看法。

应当说，如果没有后来发生的投资商介入对外售房，而村委会又办齐了有关规划、用地和报建手续并依法建设的话，龙怡苑将会是我市村民公寓式住宅建设的样板。根据市委、市政府《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》和《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》，城市规划发展区内新建农民住宅，不再“一户一地”批地建设，应当统一规划、统一建设农民公寓式住宅。但自从该政策出台后，我市基本没有成功建成一幢合法的农民公寓式住宅。原因是一直以来，农民建房都是“一户一地”由村民视本身的经济条件和实际需要在宅基地上自建住宅。而要统一规划、统一建设农民公寓式住宅，建设主体不再是一个个村民，改由村委会去组织实施。按照有关建设程序，素质普遍不高的村民是很难操作的。那是不是该引进开发商参与?对此，市委、市政府从城市长远发展的高度，是坚决不同意开发商介入城中村改造和旧城改造的。因为由追逐经济利益最大化的开发商介入城中村公寓式住宅建设，虽然可以暂时缓解村民公寓式住宅建设的资金、技术和经验不足的问题，但其带来的高密度建设及规划配套不足问题，将给我们城市的长远发展造成相当严重的影响。

对照一下近期在国内弄得“沸沸扬扬”同样是抵制开发商介入的“个人合作建房”模式，首先倡导“自己做开发商”的北京个人集资合作建房者，鉴于房地产开发专业性较强、资金运作风险大，最终选择了与开发商合作“代建制”的模式，即委托一个房地产公司充当“加工厂”的角色，通过收取一定比例的“加工费”来代理建设。这里可以借鉴的是，政府能否在不允许开发商介入的前提下，研究出台相关的配套措施，引入市场机制，成立一些社会中介机构来帮助农民建设公寓式住宅。参加旅行社远比自己去旅游更方便、更便宜，龙怡苑案对我们应该是个启发。

●第四，讲讲新白云国际机场周边原人和镇西城村的例子。西城村的问题反映的是农民在留用地红线内发展经济与规划控制的矛盾。新白云国际机场周边规划控制区范围内的西城村等有违法建设33宗，占地面积25773m2，建筑面积95257m2，这些违法建设的用地是新机场征地时留给当地农民的安置用地。西城村全村人口共2292人，失业人数占了劳动力人口的七成，全村每月人均分红仅

为200元，为了增加收入，农民想利用留用地发展经济，但由于新机场周边为保证飞机航缂安全有限高的要求，规划上要进行控制不允许报建，村民搬迁己经5年多了，安置区内的报建申请都批不了。当地农民为新机场的建设付出了许多，现在他们有通过建设发展经济，解决生活贫困的强烈愿望，政府有关部门建设也是与政策调整后的规划控制有关。在白云区范围内原有的8大工业园区，根据规划部门作的控制性规划，有关镇、街积极引入项目投入了大批资金，平整了土地，搞了不少建设，但由于20xx年国家实施土地市场清理整顿，规定在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城市新区(小区)。一下子，这些工业园区都被撤销了，但伴随工业园区被撤销所遗留的问题之一，就是已经上马的项目变成了违法建设。这些违法建设既不是投资者造成的，也不是街道造成了，是政策调整所造成的。作为一个诚信的政府，应当尊重历史，积极主动地帮助解决园区内这些建设项目的出路问题。

从经济学上讲，我市城中村违法建设问题的本质是城市化过程中土地增值的利益分配问题。诚然，城市周边的土地增值，是经济发展和城市基础设施大规模投入的结果，但农民所依附的集体土地一旦被征用，就无法再从土地上获取利益，失去了土地意味着失去了世代赖以生存的基础，建设以人为本的和谐社会，需要考虑在城市化过程中如何进一步保护农民利益、保障农民能够合法建设权利的问题。“农民有发展的权利、农民有发展的动力、农民有发展的能力、农民有发展的责任”，本调研报告用了大量的篇幅叙述了农民违法建设的背景，并非是为那些违法建设开脱，而是想通过深入剖析“农民为什么要搞违法建设”这个深层次问题，采取有效的措施，在政策上合理地引导和疏解，让农民能合法地、有序地发展经济，防止今后再发生类似事件，从而在源头上防止新的违法建设的产生。许德立副省长在试行农村集体建设用地使用权流转工作的讲话中提到：“省委常委会、省政府常务会议在讨论、审定《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》时，张德江书记等领导同志反复强调，实行这项改革，必须把最大的利益留给农民，以提高农民的社会保障水平。”这也是经过这段时间的调研后，我们想表达出来的观点。

(二)部分区条块管理不到位，未能采取有效措施及时制止，是造成部分地区违法建设屡禁不止的客观原因。

一是部分区政府对违法建设的产生负有领导不力的责任。20xx年市、区两级政府换届，新一届区的领导班子上任后，掀起了新一轮经济建设的高潮，发展区域经济、“二次创业”成为各区的首要任务。由于部分区、街、村的领导对城市规划和土地管理的法律意识比较淡薄，对发展区域经济的新思路和新办法不多，在一些城乡结合部、城中村地区依然热衷于采取“以地生财、建商铺引资、建厂房招商、建房屋招租”的外延扩张、粗放增长的陈旧模式。但这种模式不再符合城中村改制后的城市管理新模式，发现问题后，这些区既不及时将情况向上级反映，谋求出台配套政策解决，也不研究采取行之有效的措施去制止或加以引导，漠视区有关管理和执法部门为履行职责多次要求组织制止违法建设的请求。明知是不符合规划、用地建设的手续，为了推动当地经济，不惜“闯红灯”，充当保护伞，默许甚至纵容当地村委会进行有组织的违法建设，不少村民也借机抢建，造成了部分地区大面积违法建设的产生。

二是市、区有关职能部门对违法建设的产生负有措施不坚决、制止不力的责任。从天河区龙洞村和龙怡苑这“两龙”案件来看，为什么有关部门对违法建设执法不力?制而不止?原因是一方面市里有些职能部门文来文去，只停留在书面督办，光说不干；另一方面是区的职能部门及时发现了问题，但区领导不表态，即不向上级报告，也不采取积极措施去制止。虽然法律法规对各级管理与执法部门在查处违法建设中的责任十分明确，但相关部门没有尽到应尽的责任。这里暴露了我市在违法建设的管理、执法和监督方面存在不少问题，也反映了有些区在控制违法建设方面处于有法不依、管理失责、执法不力、制止无效的状态。 造成这种状态的原因有四个方面。

首先是在体制上，由于目前我市规划、国土和城管综合执法部门是两级政府、两级管理，区的规划、国土和城管综合执法部门的人、财、物都由区里负责，这些违法建设案件的产生不是一朝一夕，区规划、国土、城管综合执法部门很早就发现并采取了一些措施，但为何就不向市上级部门报告，利用市主管部门的手段及时加以制止?这里反映出的是体制上的问题，反正人、财、物市里都管不着，区的职能部门只对区政府负责，不对上级部门负责，捂住不报、放任自流造成违法建设难以控制。市政府《关于推进城市管理综合执法试点工作的决定》(穗府

[199939号]十分明确，“区大队接受市支队和区人民政府的双重领导，领导班

子由市支队和区人民政府共同考察，由区人民政府任免”。《广州市深化城市规划管理体制改革方案》(穗字[1998]24号附件1)也明确：“区规划分局的管理体制实行市局和区委、区政府双重领导，人、财、物由区管理，业务受市局领导。但这些措施一直没有落实，在强调属地管理、重心下移的同时，加强市对区有关职能部门的监管十分必要。根据中央的精神，国土部门已准备垂直管理，规划、城管综合执法部门也应积极主动提出方案报市政府研究解决，否则区里出了问题，市的部门也有领导不力的责任。

其次是在机制上，我市查处违法建设的机制还存在责任不清，互相推诿的现象。市规划局的“三定”方案明确：“市城市规划局组织检查城市规划区内各单位和人员执行城市规划的情况，负责制止、纠正或撤销违反城市规划和城市规划法律、法规、规章的行为；依法查处违法建设、违章搭建行为”，内设的监督检查处负责“依法查处重要地区或重大违法建设”。这表明了城市规划局是我市查处违法建设的主管部门。但依据我市20xx年12月1日颁布实施的《广州市违法建设查处条例》及有关城管综合执法的有关规定，规划部门认为违法建设查处的职能已经由政府授权城管综合执法部门，规划部门不再是违法建设查处工作的执法主体，只是协助和配合的单位，因此虽然多次发文督办，但未采取进一步强制的手段。而城管综合执法部门认为自已有106项的执法任务，虽然对违法建设负有组织巡查、发现制止、调查取证和组织清拆的责任，但也只是违法建设查处的部门之一，区政府、街道和规划、国土等部门都有相应的查处违法建设的责任，单靠城管部门孤军奋战，难以应对当前复杂的问题。国土部门对违法建设依法处理的手段最有力，但由于其土地监察的力量薄弱，对违法用地的查处往往是在规划、城管部门发现违法建设后才介入，对违法用地行为起不到预防和严控的作用。。街道对违法建设行为有告知并协助主管部门查处的责任，而有的街道领导认为发展经济是硬指标，查处违法建设是城管部门一家的事情，与己无关，因对这项工作漠不关心，不闻不问。此外，工商、一公安等部门以及供水、供电等单位亦未尽到对违法建设协助查处的责任。在当 前我市部分地区农民的违法建设像雨后春笋般涌现出来的形势下，由于规划、国土、建设、城管综合执法等部门和单位在查处违法建设机制中的责任没有进一步明确，造成了部门和单位之间互不沟通，协调配合，影响了执法效果。

第三是表现在手段上，由于对违法建设制止的力量不足，手段欠缺，未形成对违法建设强大的威慑力。制止违法建设是城管综合执法队伍的责任。但是由于人手不足和手段欠缺，致使城管队伍在查处农民违法建房时阻力很大，难以及时有效地将其制止在萌芽状态。目前，大部分城中村街道的城管中队只有几个人，承担着106项的执法任务，管辖面积达十几甚至几十平方公里，对付个别分散型、单一型的违法建设还有作用，但在大面积、集中式和组合型的违法建设面前，仅靠城管一家独立执法是很难收到好的效果的。特别是在制止农民违法建房过程中，由于关系到农民的切身利益，农民集体阻挠执法和暴力抗法的事件时有发生，而公安部门往往只能等到抗法事件发生后才予以干预，城管队员的人身安全难以得到保障，严重影响了执法的效果。新市街城管中队在制止萧岗村居民抢建行为时，就被当地100多名村民围困长达数小时。天河区城管大队长在制止龙洞村违法建设被当地群众围困时，需要区的主要领导出面才被解救出来。由于城管队伍在制止违法建设过程中的责任重、风险大、手段少，致使部分执法队员在查处和制止城中村居民违法建房方面存有畏难情绪。有些领导常说，对违法建设发现了没有?发现了；制止了没有?制止了；止住了没有?止不住。为什么止不住?是因为在与大面积、集中式和组合型的违法建设进行斗争当中，由于上级不支持、群众不理解、手段不充分，只靠城管队伍孤军作战、没有外援，以几名队员对付几十名、甚至上百名群众，如何能止得住!因此，有的中队往往只是按程序发几份《责令限期改通知书》就算了事，没有及时采取强制措施进行制止。

再有就是在政策的连续性上，由于对违法建设处理的标准不统一、措施不强硬，使违法建设当事人抱有侥幸心理。据了解，天河等区的不少农村集资房，大部分都补办了手续，合法地保留了下来。据我们调查，仅龙怡苑的投资商一广州市业祥实业发展有限公司，在东圃地区就有好几宗与龙怡苑相类似的违法建设补办了合法的手续。名圃花园是广州市业祥实业发展有限公司与村合作的项目，从20xx年开始建设，20xx年竣工，原批建3栋6层的农民公寓式住宅，现建成了3栋16层的集资房出售，并且全部办理了产权证。这里面，既可能是有关部门依法处理后所作出的决定，也可能是当事人弄虚作假欺骗主管部门办理的手续，还有可能是有些主管部门的工作人员收受非法利益违法行政的结果。但不论是何种原因，其后果是使当事人和其他购房群众产生误解，搞违法建设没什么大不了

的，搞掂上面补办手续就行了。

此外，还有一个不能忽视的现象是，为什么我们的城建重点工程建到那里?违法建设就会建到那里?这里的原因一是可能建设单位对施工前期的调查没做好，对现状情况没摸清；二是可能所委托的拆迁单位，如道路扩建办和土地开发中心未把好关，对违法建设给予了补偿；三是可能由于工期紧，任务要求高，花钱买工期，助长了违法建设的气焰。当违建者尝到了甜头时，当然是工程建到那里，违法建设就建到那里了。针对重点工程的特点搞违建生财的，大有人在。 以上种种，都是造成对违法建设执法不力、制止无效的重要原因。

三是有关审批部门服务不到位，信息不畅通，也是造成违法建设产生的重要原因。城启案从主观上看是开发商造假谋取非法利益，实质上是在于部门之间的信息封闭使人有空子可钻。城中村村民违法建设也是一样，信息封闭导致村民对政府城中村政策的不理解，对合法建设程序的无知引发了农民的跟风抢建。行政许可制度是政府实施行政管理的一种手段，行政许可法所遵循的原则之一是高效与便民的原则。村民们对城市规划以及本村的规划一无所知，不知何时可以建?可以在哪里建?如何建?心里没底，产生了从众心理，看到有人带头抢建，就抱着“谁不抢建谁吃亏”、“法不责众”、“要拆一起拆’’的心态，也加入了违法建设的队伍。我们在调研时，不少街道干部也在强烈呼吁赋予他们对本地区规划及审批情况的知情权。这是非常合理的，街道对辖区城市规划及审批的情况一无所知，城市管理无从谈起。因此，规划、国土和建设部门应积极主动地解决信息畅通的问题，加强对村镇规划、用地审批和工程报建的引导，以通俗易懂的语言告诉街道、村委会和农民关于规划的原理、城市发展的方向、控制性规划的要求、报建的程序，等等，实施送规划下乡。

今年是城市管理年，我们只有从体制、机制和手段上进行深入研究，认真分析违法建设产生过程中深层次的问题，通过明确分解责任、实施责任追究，解决区有关管理部门和执法队伍在管理和执法过程中“听人不听法”及上级部门在查处违法建设过程中“对事不对人”的问题，落实有关部门、街道和建设单位对违法建设的发现、告知和协同查处的责任，严格执法，才能达到严控和查处违法建设的目标。严控违法建设不仅是城管综合执法部门一家的事情，还是规划、国土、建设等部门的职责所在，既需要市、区政府和街道旗帜鲜明的组织领导、宣

传发动，也需要工商、公安、供水、供电等部门和单位的全力配合、齐抓共管，更需要从加强城中村改制后的政策配套、加强出租屋的管理、畅通有关建设的信息渠道、组织城中村村民依法建设等源头上给出路，把广大农民改善生活条件和发展经济的强烈愿望凝聚到法律法规允许的途径上来，才能根本解决制止无力的问题。

(三)我市低收入群体的安居房市场供应严重不足、为廉价违建房和集资房提供广阔市场，是造成城中村地区违法建设屡禁不止的主观原因。

适当提高进穗门槛，引导高素质人员落户广州，是我市建设 “两个适宜”的城市，增强城市的综合竞争力的重要举措。但目前，已有不少外来的务工人员也在广州落户，如何安排他们的居住场所?此外，我市还有相当一部分低收入群众的住房问题仍未得到根本解决，如何实施“安居工程”?这是我们城市建设中不能回避的问题。我们认为，我市低收入群体的安居房市场供应严重不足、为廉价违建房和集资房提供广阔市场，是造成城中村地区违法建设屡禁不止的主观原因，这也回答了农民为什么想搞违法建设的问题。

我们在组织实施旧居住小区环境改善工作时发现，我市旧城区的居民，特别是一些低收入群众的住房状况，还是比较困难的。

旧城区中有许多历史乱搭建是由于70年代上山下乡回城后的知青没有住房，当时由街道安排在天台加建铁皮房或在房屋间距的空地中搞临建暂时居住所造成的，那知道有的一住就是30多年。海珠区赤岗毛纺厂小区里有几十户毛纺厂的工人，住在摇摇欲坠的临建房多年，现在政府进行小区整治要组织拆除违章的临建房，他们又下了岗，厂里不安排解决住户，他们该如何安置?东山区建设五马路小区的2栋平房里住了40多户市政集团的工人，这些平房位于两栋楼房间距内，。属于违法建设的过期临建，小区整治要拆违，这些工人又该如何安置?许瑞生副市长到沙河街调研时，街道主任反映在早期万宝冰箱厂的宿舍区内有一栋50年代建的纸 板房，住了40多户200多人，房子很破旧，可称得上是“风大能吹跑，线路老化会烧掉，下雨会化掉，最后怕倒掉”，街道向上面反映5年仍未得到解决。谈起这些，我们旧城区街道管城管的干部感触最深，他们认为，清拆违法建设，是改善环境的需要：是城市管理的要求，但是解决困难群众的住房问题，这是关系到居民生活和社会稳定、长治久安的大事。适当考虑建设经济

适用住房，解决低收入群众的住房问题，也可作为旧城区环境改造的出路。 天河区政府在处理龙怡苑案件中还遇到一个难题，就是即使能够全额退钱，所有搬进去的、或者是已购房的小业主们都不愿意退房。为什么明知道是手续不齐，明知道购房会有不良后果，群众还要“飞蛾扑火”式的去买?是因为龙怡苑的价格太有吸引力了。据了解，龙怡苑每平方米仅售1700元一2000多元不等，价格比同区楼盘便宜一半，小区有9栋楼，总建筑面积共12万5千平方米，除了裙楼部分的商业面积未售出外，其余的全部卖出，价格低廉是小业主们不惜冒险购买集资房的一个最主要的原因。如果有合适的经济适用房、廉租房供应，群众就不会购买集资房、租住违建房了。

建设部、国家发展计划委员会、国土资源部《关于大力发展经济适用住房的若干意见》(建房[1998]第154号)指出，发展经济适用住房的目的是为了建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的住房供应体系，加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求。适当地发展经济适用房、发展廉租房，也是稳定房价上升趋势的一项重要措施。

三、对上述问题的理解和定性

综上所述，违法建设问题，特别是农民违法建设产生的原因比较复杂，如何正确分析和评价这些问题的性质，是从根本上解决好今后严控违法建设的关键。本次调研正值我市广泛开展保持共 产 党员先进性教育的时期。通过重温入党誓词，通过学习“三个代表”的重要思想，通过学习科学发展观的理论，我们进一步体会到，只有牢牢坚持党的实事求是的思想路线，牢牢贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，牢牢把握立党为公、执政为民这个“三个代表”的本质要求，深入基层，调查研究，关心群众呼声、倾听基层的反映，把我们的城市规划、城市建设和城市管理工作放到人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应的标准中进行检验，把对违法建设的处理放到提高党的执政能力的高度去考虑，才能真正判断出问题的本质，才能更好地解决问题，才能把我们广州现代化建设的各项工作做好。

通过对上述违法建设几大原因的分析，特别是通过对深层次问题的研究，我们认为由于当前我市的严控和查处违法建设问题已经不仅仅是城市管理和执法的问题，而是已经上升为我市城市化进程中城市发展与农民利益矛盾的社会问

题，不能简单理解为政府某个部门不作为或作为失当的问题，而是要看作是以求真务实的态度去化解经济社会发展中的突出矛盾，解决关系人民群众切身利益的主要问题。导致目前我市违法建设产生的矛盾并不是城市固有的矛盾，而是在我市城市发展过程中产生的矛盾，必须在发展中去解决问题。当前我市的城市化正处于国家体制转轨、社会转型这一特殊历史时期，特别是在城中村、城乡结合部地区，本来因为人手少、面积大、管理力量不足，城市管理的难度已经相当大了，现在又因为政策配套不完善造成农民与政府矛盾对立，使工作上出现了一些问题，更需要上下一心，想方设法去共同解决。如果仅仅是片面地把违法建设产生的主要责任归咎于规划、国土、城管等部门和街道不作为，只怕会加深市、区两级政府之间以及部门之间的不信任情绪，挫伤市、区有关部门和街道工作的热情，影响我市城市管理年目标的实现，影响我市迎亚运各项工作的开展。

但是，强调农民违法建设行为的客观性并不等于纵容违法建设。违法建设的行为实质上是一种违法活动。它不仅扰乱了城市规划，影响基础设施配套和城市建设，还冲击了房地产市场秩序。更为严重的是违法建设未经工程质量检验，不符合消防规范，存在着安全隐患，给社会管理带来不稳定因素。对违法建设绝不能手软，必须严格执法。

因此，要彻底解决当前我市违法建设的问题，一方面既要从村镇建设和城中村改制的配套措施去着手落实，研究农民合法建设和经济发展的出路，加快安居工程的建设，满足中低收入群众的住房需求，解决为什么想搞违法建设和为什么要搞违法建设的问题。另一方面也要从进一步理顺管理体制和机制，建立严格的责任追究制度，建立长效化的管理制度，严控和及时制止违法建设，解决农民为什么能搞成违法建设的问题，从根本上防止新的违法建设的产生。

四、对下一步解决问题的意见和建议

解决当前我市违法建设的问题，应当坚持三大原则，一是以人为本，疏堵结合的原则；二是大力提高违法建设的成本，不让违法建设者得益的原则；三是及时制止，将新的违法建设扑灭在萌芽状态的原则。

(一)积极解决农村和城中村合法建设的问题，使农民不想违法建设

我市当前农村和城中村违法建设的问题，主要是城市化过程中城市发展与社会稳定的矛盾问题，也是效率与公平两个矛盾对立统一的问题。我市在城市发展

中严格按照规划优先的原则实施建设，但我们城市发展的蓝图并不是在一张白纸上描绘的，在城市建设过程中会遇到许多社会问题，当然也包括了许多历史遗留的问题，应当实事求是地对待。我们要建设“两个适宜”的和谐社会，既需要优秀的规划专家，需要著名的建筑大师，还需要能了解社会各阶层需求、保持社会稳定和长治久安的社会管理人才。

在城市化进程中，由于配套措施的不完善，造成了广大农民与政府的矛盾，不是政府当初制定政策的初衷。出台城中村改制政策的中共广州市委、广州市人民政府《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》（穗字[2000]17号）第27条明确指出：“各部门要形成合力，密切配合，对村镇建设和农村城市化中出现的各种新情况、新问题要及时研究解决。各有关职能部门要认真转变作风，从坐等审批转变到主动深入基层，提供指导服务，一头抓好制定和完善村镇规划建设管理的政策法规，一头抓好监督检查验收。”第28条指出：“村镇建设要坚持以人民群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成作为工作的出发点和落脚点。认真听取群众意见，反映群众意愿，广泛发动群众积极参与建设自己美好的家园。要因地制宜，循序渐进，注重实效。要尊重客观规律，尊重农民意愿，量力而行。要依靠群众，特别是依靠村镇集体经济，以互利互惠、共同开发的形式进行村镇建设。要注意保护农民的合法利益，坚持依法办事，依法管理，防止冒进和过激行为，确保社会安定团结。”

因此，根据村镇建设和农村城市化中出现的各种新情况、新问题，我们有关部门应该站在科学发展观的高度上，加快制定我市的城中村改制的配套政策，妥善解决城市发展与社会稳定的问题。

根据有关法律、法规和政策，建议采取如下措施：

一是建议市政府牵头组织各区、街进行普查，摸清每个城中村的基本情况，对现有城中村内房屋的业主、房屋层数和原有批准文件等进行登记，“一村一策”地编制城中村改造规划，解决能不能改造和如何改造的问题。

二是加大城中村规划经费的投入，解决制约城中村规划编制的主要问题。若政府经费不足，建议参照海珠区的模式，即由区政府先垫资做规划，日后村内实施建设时需支付规划费用。以这种“花钱买规划”的做法，加快城中村改造规划的编制速度。

三是增加整治性规划环节，作为近期指导城中村整治的依据。在近期内要按城市规划的目标实施城中村改造难度很大的情况下，可采取长远规划和近期整治性规划相结合的方式，在以长远规划控制的前提下，先按照整治性规划，以拓宽消防通道、完善市政基础设施、改善村内主要道路两侧景观、提高环卫保洁水平为原则进行整治，改善环境。

四是请规划、国土和建设部门加强服务，主动送规划下乡。让群众更加清楚地了解规划、知道合法的审批程序，解决农民提出的能不能建设和如何建设的问题。

五是请市政府明确向各区下放农民非公寓式住宅建设用地的审批权，解决城市规划区外农民的住房出路问题。

六是请规划、国土和建设部门研究如何简化村民用地、报建的手续，解决村民在发展集体经济、危房改造、拆旧建新等过程的手续繁琐、难以操作问题。 七是建议市住建办进一步做好旧城区居民住房情况的调查，研究出台我市“安居工程”的经济适用房建设的方案。

八是建议国土部门根据国家鼓励农村建设用地整理的政策，尽快研究制定我市农村建设用地整理的办法，指导农村利用调整后的建设用地建村民住宅和发展集体经济。

九是建议村镇建设部门尽快制定如利用社会中介机构提供服务等推进农民公寓式住宅建设的配套措施，解决农民公寓式住宅建设难以操作的问题。

十是建议市法制办组织有关部门对城中村改制相关政策进行研究，进一步完善相关措施，并解决我市城中村改制政策与国家新的政策是否相抵触的问题。如国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出的禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地中的什么叫“擅自”的问题，撤销村委会的法律程序问题，等等。

(二)大力提高违法建设的成本，使农民不敢违法建设

查处违法建设，重在严控，尽一切努力把违法建设扑灭在萌芽状态是关键。对已经建成的违法建设，应区别对待，依法处置，该拆除的立即拆除，该没收的马上没收，该罚款的从严罚款，该补办手续的给予补办手续。就好比计划生育所采取的办法一样，想尽一切办、法不让违法的生育户把孩子生下来是最重要的，

但万一孩子生下来了，也只能依法处理。

根据。《广州市城市规划条例》和《广东省实施<辜华人民共和国城市规划法>办法(修正)》，对违法建设的处理方式着以下五种：

1、严重影响城市规划的违法建设，应责令限期拆除。

2、严重影响城市规划但近期内未实施城市规划，其建(构)筑物尚可暂时予以利用的，没收违法建(构)筑物。没收后的建(构)筑物属国家所有，使用性质由城市规划部门确定。

3、影响城市规划尚可采取改正措施的违法建设，责令建设单位限期改正(含部分拆除)、补交有关费用，并处以罚款。对违法建设处理决定书明确不予办理产权确认的，不得给予确权登记。

4、不影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令其补办手续。

5、参照市政府原有集资房的处理方式。市委、市政府《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》(穗字［2000］17号)第15条关于妥善处理集资房问题的规定指出：按照“先易后难，化难为易，依法鉴定，分类处理”的原则，在今明两年把集资房问题处理完毕。对严重违反城市总体规划尤其是建在规划路上的、尚未有住户入住的集资房，由所在区组织力量限期拆除：19xx年12月前建成的集资房不违反城市总体规划，不影响市容景观，零量合格的，按有关规定补办各种手续，补交土地出让金和税费后，准许给予确权发证。部分合法转化为外来暂住人员出租公寓的，经有关部门批准，可分期缴交土地出让金和税费，足额后给予办理房屋产权证书，允许进入市场。

对龙洞案的处理，我们倾向于按第二种方式处理。对27栋已定性为严重影响城市规划的，考虑到近期城市规划尚未实施，并且已经投入使用住进了4000多人，而且还关系到村集体贷款6000多万元投入的问题，建议采取依法没收予以返还保持临时使用的模式处理。其余的148栋根据规划调整的情况依法处理。 对龙怡苑案的处理，建议参照龙洞案的模式依法处理。

萧岗案，白云区政府已经成立了工作组依法作了处理。 至于天河区石牌东路仕佰格违法建设案件，根据许瑞生副市长的指示精神，我们对拆迁所需的费用进行了估算：现有拆除后重建的占地面积817m2的商铺，其市场租金是200-300元／月／m2，市场售价是3万一4万元／m2，估算拆迁补偿金额为2859.5万元。

具体的处理意见，待市政府调查组的调查结果出来后再依法处理。

(三)建立严控违法建设的长效化管理措施，使违法建设不能产生。

要及时发现、及时制止，将违法建设扑灭在萌芽状态，应采取如下措施：

1、建立例会制度。由市城管办牵头，组织有关部门及时研究、跟踪、落实严控和查处违法建设的工作，对重大违法建设案件的处理决定，必须先提交城市管理联席会议上讨论后才能作出。

2、建立健全强化联合执法、协同执法的齐抓共管机制。由市城管综合执法支队负责落实。

3、建立违法建设巡查地段责任制和违法建设零报告制度。由市城管综合执法支队负责落实，并把违法建设巡查的责任分解到区大队、街中队。

4、制定查处违法建设行政责任追究制度。由市城管办和市监察局通过追究单位和个人行政不作为的责任，树立管理和执法部门依法行政的观念。

5、建立对构成刑事责任的违法用地行为，及时移交公安机关处理的程序。由市国土房管局和市公安局负责组织落实，进一步加大对违法用地的查处力度。

6、由市规划局和市城管综合执法支队理顺市区两级规划部门和城管综合执法部门条块管理体制。

7、制定街道干部经城市管理法律法规培训考核后持证上岗的办法。由市城管办具体落实，把城市管理法律法规的培训学习和考核检查作为街道干部特别是街道领导干部任职上岗的基本条件，确保属地城市管理的效果。

8、建立违法建设举报有奖制度。由市城管综合执法支队负责落实，引导和激励广大市民共同参与到严控和查处违法建设的行动中来。

9、制定送规划下乡的服务措施。由市建委、规划局、国土房局牵头，加大对有关法律、法规、规章及规划成果、办事程序气的宣传力度,为农民合法建设提供指引。建议每年举办一次以村长、村支部书记为对象的建设、规划、国土相关知识培训班。

10、出台加强房屋租赁管理的规定。由市国土房管局负责落实加强对出租屋管理，坚持违法建设未经处理的，不得出租的规定，贯彻不让违法建设者得利的原则。

11、制定关于对参与违法建设的房地产开发企业、建筑施工企业和设计单位

进行严肃查处的规定。由市建委负责落实，对违规单位给予降低或取消企业资质，减少授信额度，不予施工许可等措施进行处理。

12、加强对违法建设查处工作的督查。由市城管办与市监察局组成城市管理年工作督查组，对查处违法建设不力及造成国家重大损失的责任单位进行督查。重点督查在城市建设征地拆迁过程中违反规定对违法建设实施补偿或违规为违法建设办理手续的行为，并进行责任追究。

专此报告。

市城管办调研组

二O O五年四月十八日