关于农村土地承包纠纷情况的调查报告

２００３年３月１日正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地承包政策上升为法律，规范了农村土地承包，为农村经济的发展提供了法律保障。而在今年长宁县人民法院审理的案件中，涉及农村土地承包纠纷的有上升趋势，这类案件常常涉及多人利益，稍有不慎，很容易引发群体事件，甚至危及一方的治安恶化。针对这种情况，为确保《中华人民共和国农村土地承包法》在我县农村在正确实施，长宁县人民法院及时组织力量，对我县农村土地承包纠纷情况进行了调查摸底。重点走访了14个乡镇的部分干部和农民群众，对18名该类纠纷案件当事人进行了回访，与有关部门进行了专题座谈,初步掌握了长宁县农村土地承包纠纷的基本情况，分析了纠纷产生的原因，提出了人民法院充分发挥审判职能作用，维护我县农村社会稳定，促进农村经济发展的建议和对策。

（引言部分，交待调查的背景、对象、方法等）

一、基本情况

这次调查结果表明，目前，我县农村土地承包运行总体情况良好，《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，也深受广大农村干部群众的欢迎，土地承包，有法可依，有章可循，从程序形式到实体内容，都越来越规范合法，从而全面推动了我县农村经济的发展。但是随着农村承包经营范围的不断扩大，极少数没有及时更新观念等存在的问题也日趋突出，制约了农村经济结构的正常调整，影响了农村经济的发展和农村的社会稳定。我县是个农业大县，农业人口37万人，占全县人口总数的88％。土地总面积90.2万亩，其中农田25.3万亩、耕地8.4万亩，林地5.6万亩，可发包土地在土地面积 占有相当大比例。 调查中发现，在很大部分乡镇的村社都有一定数量的土地承包纠纷存在，如耕地、林地、果园、鱼塘等承包中，在乡镇干部、村社干部、农民等多种不同身份的人员身上都时有发生。

从各类法院受理的案件中分析，今年涉及农村土地承包的纠纷案件21件，是历年从没有的新情况。而且在调查中发现，实际存在的农村土地承包纠纷远不止这些，没有诉诸法院的还大量存在。农村土地承包纠纷，主要是合同纠纷和侵权纠纷。此外，由于我县公路建设和集镇规模的迅速发展，占地赔偿纠纷等也有抬头趋势。这些案件即使当事人不多，但是判决结果涉及多人利益的改变，如村民利益分配变化等，社会影响大，矛盾易激化，必须引起高度重视。如果处理不当，引发民事案件转为刑案件也不是不可能，案件中已经有土地承包过程中因矛盾激化，而发生的故意砍悔他人经济农作物，故意伤害 等案件的发生，虽然数量不多，危害大，影响大，已经是影响农村社会稳定的重要因素之一。

二、原因分析

造成这些纠纷的原因是多方便的，⑴有些乡镇政府行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，时有越权处理农村的具体承包合同，对经济林、池塘水库等承包合同的干涉尤为突出，甚至违法行政侵害到农民的土地利益；⑵有些乡镇政

府又工作不到位，缺乏必要的村社干部行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行中不必要是失误，成为纠纷产生的重要因素，如有的村社干部漠视农民权益，往往巧立名目采取行政强制单方更改承包合同，有些农民土地、经济林、池塘水库等承包经营权尚未到期，就被强行收回或者另行发包，也不给原承包的农民合理补偿，有些村在发包土地时，违反民主议定原则，采用村委部分负责人“暗箱操作”的方式，根据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包，引起群众不满，有些对外发包的土地承包手续不完备，未履行《土地管理法》所要求的程序，造成合同无效引发纠纷等。⑶有的乡镇政府缺乏市场调研，也未因地自宜，主观地用行政命令强迫农民进行模试经营，或者改变土地用途，打击了农民的生产积极性，也导致有失败。⑷部分村社干部确实存在素质问题，由于他们对政策法律了解少，有的还非常缺乏对政策法律正确理解认识，他们在具体工作中，当然难以正确地执行国家的法律和政策，甚至有违反法律政策发包土地现象出现，也很容易引发纠纷的。⑸在履行过程中常常因为村委会负责人更换，新班子对前任村委订立的合同不满意，就否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包，因为前几年订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均收入的提高，有的发包人以合同承包费不合理为由，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包，导致纠纷发生。⑹一些地方，在本村妇女出嫁或者离婚后，该妇女并未取得新的土地承包权，原土地承包合同也未到期，即单方终止合同，收回其原来承包的土地，使该妇女因为出嫁或者离婚丧失了土地承包权。⑺农民承包方未按约履行合同造成纠纷，有的承包户以低价承包，又以高价擅自转包，从中坐收渔利；有的不遵守合同约定，故意拖欠承包费；有的承包户不主动交承包费，村委也不进行催收；有的村委班子更换，集体事务无人管理造成承包户未能及时交纳承包费；有的承包户擅自改变土地用途，违反合同约定破坏土地和林业资源，损害集体的利益。

三、对待与建议

根据《中华人民共和国农村土地承包法》和有关政策，农村土地承包纠纷一般可以通过三种方式解决，一是基层调解组织解决，二是土地纠纷仲裁机构解决，三是通过诉讼解决。调查中发现，由于多种因素的存在，有少数地方基层调解组织没有充分发挥作用，虽然调解工作做了不少，但收效不大。农村土地仲裁机构现在急需建立，完善的纠纷解决机制是纠纷解决的有效途径和手段。 《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，为解决我县土地承包纠纷的现状，提供了可循之章，但我县土地承包纠纷矛盾源于多个层面，须标本兼治，多管齐下。

（一）尽快建立完善我县农村土地仲裁工作机构，制定与《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的规章制度；

（二）乡镇政府要切实加强农村土地承包管理，规范农村土地承包行为；

（三）司法机关和乡镇政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用。

（四）强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发

生。

在涉及农村土地承包纠纷案件的审理中，虽然《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，但是其规定比较原则，不便具体操作。希望司法机关和各级行政部门，尽快作出相应的司法解释，完善土地承包的具体实施意见和细则，及其规章制度，从而妥善有效地解决土地承包纠纷。

 

第二篇：绵阳市农村土地承包经营权流转情况调查报告

农 业 简 报

第三十二期

绵阳市农业局 二00三年八月六日

绵阳市农村土地承包经营权流转情况调查报告

为了全面贯彻实施《农村土地承包法》，更好地落实农村土地承包和经营权流转的相关政策，加强农村土地承包管理和指导农村土地流转有序开展，推动农村产业化经营进程，实现农村产业结构战略性调整。最近，市农业局组织对我市农村土地承包和土地流转情况进行了一次全面调查，现将有关情况报告如下：

一、全市农村承包土地经营权流转的基本情况

（一）全市农村土地承包基本完善和稳定。 稳定和完善土地承包制是党的农村政策基石，是保障农民权益，促进农民经济发展的基本制度。我市自第二轮土地承包以来，经过几年的完善。截止目前，全市农业户数为1211682户，承包耕地农户1150620户，占总农户的95％，承包耕地面积为4035651亩，农业人口3973785人，承包耕地人口3748798人，占总人口的94.3％。承包耕地农户已签订承包合同1099696份，占承包耕地农户的95.6％，已填发经营权证书1079713本，占承包耕地农户的93.8％。

（二）农村承包土地经营权流转形式多样，呈逐步扩大趋势。

农村承包土地经营权流转，是现代农业发展的客观要求，他不仅能实现土地资源的优化配臵，提高土地经营效率，而且对农村产业结构的调整和农村产业化经营具有十分重要的意义。据不完全统计，全市承包土地流转面积达470880亩，占农村承包耕地面积的11.7％。在流转面积中，从流转方向上看：农户之间流转247973亩，占流转面积的52.7％，流向专业大户102870亩，占面积的21.8％，流向企业事业业主120037亩，占流转面积的25.5％；从流转形式上看：转包193802亩，占流转面积的41％，转让103950亩，占流转面积的22％，出租93819亩，占流转面积的20％，入股11420亩，占流转面积的2.4％，借用5347亩，占流转面积的 1.1％；从流转土地的类型上看：耕地271572亩，占流转面积的57.7％，林地47691亩，占流转面积的10％，四荒125344亩，占流转面积的26.6％。

（三）农村土地流转合同管理工作急需加强。

全市应签订土地承包经营权流转合同总数为77344份，面积470880亩，其中：有口头合同的64081份，面积214598亩，占总数的83％；有合同且经审查鉴证的6269份、202682亩，占总数的8.1％；有合同未经审查鉴证6994份，53600亩，占总数为9％。

二、全市农村土地承包经营权流转的特点和存在的问题

（一）土地流转的一些特点。

1、土地流转步伐加快，但整个土地流转正处在起步阶段。近年来，我市十分重视土地流转工作、大力招商引资，取得了初步成果。但我市目前农村土地流转的规模和水平并不很高，主要表现为“五多五少”。一是流转面积不多，比重较少。全市土地流转总面积为470880亩，仅占承包耕地面积的11.7％；二是农户间转包多，而业主租赁、转让拍卖等流转形式较少。全市转包总面积193802亩，占流转面积的41％；三是流转期限短的多，期限长的少；四是流转面积小户多，大户少；五是业主处于投入阶段的多，现阶段已取得显著经济效益的少。

2、农村中的“四荒”地资源得到了开发利用。近年来我市结合农村产业结构的调整和农业产业化经营的发展，把农村“四荒”资源开发利用列入了农村土地流转的重要工作来抓。据统计，全市“四荒”流转面积为125344亩，占总流转面积的26.6％。其中流转给专业大户和企事业单位的面积为113689亩。如江油方水的白玉村，以密源果品公司为龙头，先后吸引客商18户，已开发利用“四荒”面积4144亩，招商引资3000多万元。涪城区丰谷镇邹兴荣租赁荒山荒坡创建云盘山优质水果基地，龙门镇向再胜在黄本村租赁上百亩耕地以优质、水果、苗木、花卉、餐饮、娱乐为一体的环城第一村，城郊乡戈家庙村以优质水果、桃、李、梨、枇杷等成规模的旅游观光农业等等。这些都极大地推动了当地农村产业结构的调整和农业产业化的发展。

3、专业大户和企业事业单位参与农业开发，是当前农村

土地流转中的新趋势。全市流向专业大户和企事业单位的土地面积为222907亩，占总流转面积的47.3％，且呈逐渐增长的趋势，他们主要从事种养业、观光、花卉、造林、种药、种茶。由于专业大户和龙头企业的引进，通过大量新技术的推广使用，产品的市场化和商品化程度的不断提高，为周围农户起到了很好的示范作用，使农民从中学到了新知识，增强了市场意识。专业大户和龙头企业的引进，使农业的投入呈现多元化和上升趋势，农业生产条件得到一定的改善。它还为农民创造了新的就业机会，农民在享受出租土地收入的同时，又可在不出乡的情况下在所出租的土地上打工，取得劳务收入。

（二）土地流转中存在的一些问题。

1、土地流转行为不够规范。一是大部土地流转存在较大的随意性，并未建立起长期稳定的流转关系，流转期限较短；二是无合同或合同不规范，权、责、利不明确，极易造成混乱和纠纷，埋下隐患。目前，全市土地流转共77344宗，其中无合同或口头合同达64081份，占83％。而有合同且经审查鉴证的只有6269份，占8.1％；三是存在违背《农村土地承包法》有关政策的行为。主要表现为：有些业主流转合同同村社签，绕开农户；个别村社为便于流转，在二轮土地承包期内，有重新划分土地的现象；有的土地流转时间超过了农户二轮土地承包的剩余期限；有的村社集体统收、统支租赁费，用于上交税费等，这些现象都极易在农村中产生纠纷，影响土地的正常流转。

2、土地撂荒现象日益突出。经统计，全市撂荒面积达64748亩，占承包耕地面积的1.6％。其中无人耕种43665亩，占撂荒面积的67.4％，无力耕种12789亩，占撂荒面积的20％，因集体发包不出去的6677亩，占撂荒面积的10％。撂荒的原因主要有：一是自然条件差，无人承包；二是人少地多，加之农产品价格低、种地不划算；三是部分农民外出打工，不打任何招呼，也不向其它农户转包而撂荒。四是由于自然灾害或人为毁损后无力恢复而撂荒。如梓潼文兴乡双凤村二社，全社226人，110个劳动力，现在外打工劳动力80多个，在家仅剩20多个劳动力，该社举家外出的就有23户，撂荒20多亩无人耕种。而整个文兴乡撂荒面积达695亩，撂荒的土地零星分散，农民不愿耕种，也难以找到业主，这样导致税费收不齐，矛盾问题越积越多。

3、土地流转管理滞后，服务不到位，机构不健全。表现为流转合同管理程序不规范，合同签订内容条文不完善，没有具体可操作性的规定；镇乡农经机构撤并后，人员较少，职责不明，且兼职较多，无力对土地流转合同进行指导和管理。土地流转政策宣传不到位，有的农户想转出土地，但又怕失去土地承包权，有的地方在引进业主，签订合同和为业主提供必要支持等服务跟不上，影响了土地流转的规模和效益。

三、几点建议

1、高度重视，加强领导，鼓励农民进行土地流转。一是要加强政策宣传，在充分认识稳定和完善土地承包关系的前

提下，积极引导农村土地的流转，发展农业产业化，实现规模经营；二是要及时制订鼓励流转的政策，如技术支持、信息服务、信贷投入、税费减免等，使土地流转得到政策上的支持和保障；三是要抓好典型示范，引导农村土地流转工作，让农民真正看见土地流转的好处，并积极探索和积累经验，逐步推广，争取有新的突破。

2、建立健全制度，规范土地流转。首先要把握好土地流转的原则，要有利于稳定和完善农村家庭承包经营责任制，坚持平等协商、自愿、有偿、不改变土地所有权和土地用途，在土地承包期内流转和依法转让的原则。其次，土地流转双方当事人须签订规范的书面流转合同，合同应报乡镇合同管理委员会审查、鉴证。对土地流转中的合同、协议、决议应整理归档，妥善保管。第三要规范农民、业主和村社干部的行为，要按法律办事，不得强迫农民流转土地，甚至以村民委员会来代替农民签合同等违法、违规行为的发生。

3、健全组织领导机构，规范办事程序。乡镇要建立健全农业承包合同管理机构，负责土地承包经营权流转的日常管理和指导工作。各级政府、各相关部门应按法律和政策确定的职责范围，统筹协调，加强配合。村社集体经济组织要切实维护土地流转双方的合法权益。

（市农经站供稿）