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研 究 参 考 资 料

第46期

国家统计局统计科学研究所                        

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农民工市民化程度测算及分析

——《新型城镇化研究》课题报告之一[1]

摘要：推进以人为本的新型城镇化，关键是有序推进农业转移人口市民化，而主体则是农民工市民化。本报告以湖南为例，通过农民工专项调查监测，从经济支撑、公共服务与政治参与、社会认同和自我认知四个维度建立了农民工市民化评价指标体系，以尽可能客观地评价和把握农民工市民化的进程及其特征。研究发现：当前农民工市民化程度总体水平偏低（仅为43%），且渠道窄；从经济支撑来看，农民工市民化已具备较好的经济基础，但农民工参加城镇保险、享受住房保障和政治参与情况较差。城市社会中市民对农民工的排斥较严重；不同年龄、文化程度群体的农民工市民化程度呈现不同的特征。报告认为，随着新生代农民工和有较高文化程度的农民工群体的壮大，农民工市民化将进入一个较快发展阶段。如能不失时机地深入推进城乡户籍、社保、教育及农村土地制度等方面的改革，不仅会极大地提升我国以人为本的城镇化水平，而且在释放巨大改革红利的同时也将催生新的人力资源红利，顺利跨越刘易斯拐点和中等收入陷阱。报告建议，应通过分类指导有序推进农民工市民化，深化相关领域制度改革，推进农民工市民化进程。

农民工是我国改革开放后城市化快速发展背景下出现的特殊群体，为我国经济发展和城市建设做出了巨大贡献，但由于各种原因，农民工并不能与城市居民享有同等的权利和待遇。加快农民工市民化进程，对推进新型城镇化、促进城乡统筹发展具有重要意义。

一、 湖南农民工市民化的现状

   （一）农民工市民化的内涵

本文研究的农民工，是指具有农村户籍却在城镇从事非农产业较长时期(即一年有6个月及以上时间)的人员，包括私营企业主和个体工商户。

就农民工市民化而言，我们界定为“在城市从业的农民工逐渐转变为市民的过程和现象”。这包括四个层面的含义:一是经济层面的市民化，即有较稳定的工作，职业由非正规劳动力市场上的农民工转变成正规劳动力市场上的非农产业员工；有能够支撑其本人及家庭在城市基本生活的稳定收入，有较稳定的住所。二是政治层面的市民化，即农民工在选举参与、社区管理、城市管理方面享受与市民同等的政治权利。三是社会层面的市民化，即在户籍等管理制度上其身份由农民转变为市民，在社保、医疗、教育等公共服务上享受市民待遇，农民工真正融入城市社会，适应城市生活。四是自身层面的市民化，主要是提高农民工文化素质和就业能力，转变其思想观念、行为方式和生活方式，使其与城市生活相适应。   

（二）湖南农民工市民化的现状和特点

《20##年湖南农民工调查监测报告》显示，截至20##年末，湖南农民工总量达到1470.8万人，占全国26261万农民工的5.6%。根据农民工监测报告和抽样调查情况来看，农民工市民化主要有两个特点：

1、市民化水平低。《20##年湖南农民工调查监测报告》显示，20##年，外出受雇农民工中还有近五成的农民工没有签订劳动合同。社会保障方面，单位或雇主为受雇农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险和住房公积金的比例分别为12.7%、25.7%、14.4%、7.5%、4.7%和3.1%，总体参保水平仍然偏低。居住方面，有超四成的农民工雇主或单位既不提供住宿也没有住房补贴。从我们最近在长沙、郴州等7个城市对728名农民工的抽样调查来看，湖南农民工市民化程度仅为43%，处于较低水平。

2、市民化渠道窄。从我国当前的国情来看，由于现有城乡二元的户籍制度中承载了太多的附加功能，城镇户籍往往意味着社保、教育、就业等一系列的城市待遇，这使得农民工的市民化绕不开户籍制度。就户籍制度而言，农民工市民化主要有两种方式：一是通过户籍城镇化带动农民工的城市融合，进而完成市民化。这种市民化，主要包括城市外延式发展使得城市原周边的农村居民直接转变为城镇户籍，获得城镇居民的相关福利待遇，并脱离土地，统一进入非农产业。这种市民化方式，门槛较低，转化人数少，部分人在转化为市民后心理上和素质上还不能适应城市发展的需要。二是通过农民工先融入城市生活，再实现户籍转化，最终实现市民化。20##年，长沙市规定，从事非农领域劳动的外来务工人员，连续工作3年并缴纳养老保险3年以上，即可落户长沙城区。这种市民化门槛较高，限制条件较多，受益范围小。

二、湖南农民工市民化的实证分析

（一）农民工市民化程度的评价体系

1.指标体系。分析和评价农民工市民化的程度，仅靠一、两个指标难以涵盖，我们选取和尝试建立了一个综合的指标体系。这个指标体系由农民工市民化的经济支撑、公共服务与政治参与、社会认同和自我认知四个一级指标组成，具体包括16个二级指标、23个三级指标。具体内容见下表。

　　　　　　　

表1 农民工市民化水平评价指标体系

2.计算方法。市民化程度以S表示，其含义为农民工相对于普通城市居民( 设其市民化水平为100%) 的市民化水平或程度。权重设置主要采用专家赋权法，一、二、三级指标的具体权重见表1。

设综合评价指标为S,一级指标为X_i，二级指标为Y_i，三级指标为Z_j，计算公式为：

Y_i＝∑Z_jW_k

X_i＝∑Y_jW_k

S＝∑X_jW_k

(i,j,k=1、2、3……n,W_k为指标对应的权重)

（二）现阶段湖南农民工市民化程度的量化分析

1.农民工整体的市民化程度分析。根据20##年6月在湖南调查的728份问卷调查，结合20##年湖南农民工监测数据，利用上述计算公式和权数设置，计算得出湖南农民工市民化程度为43%。从湖南农民工市民化整体情况和经济支撑、公共服务与政治参与、社会认同和自我认知四个维度的市民化情况（下文中分别用S、Ｓ_jj、Ｓ_zz、S_sh、S_zw来表示）来看，主要呈现以下几个特点：

图1　农民工整体的市民化程度

一是农民工市民化整体水平（Ｓ）偏低，仅为43%。根据相关研究，我们认为以50%作为农民工市民化程度的高低分界线较为适当，可将其分为四个等次：70%以上为高水平，50%至70%为较高水平，30%至50%为较低水平，30%以下为低水平。湖南农民工市民化程度较50%的分界线低7个百分点，处于较低水平。

二是经济支撑度（Ｓjj）较高，达到55%。这说明农民工市民化已具备较好的经济基础，其中相对收入水平较高，达到66.5%，较上年提高2.8个百分点。主要是由于近几年来农民工市场供求因素和政府提高最低工资标准影响，农民工月平均工资水平上涨较快。同时随着劳动法规的进一步完善，特别是《劳动合同法》实施以来，农民工就业受到户籍歧视和同工不同酬的现象在减少，就业稳定程度和劳动合同签订率在增加。据本次抽样调查显示，有70.5%的农民工表示就业时没有受到户籍歧视，有64.6%的农民工表示就业较稳定，有51.2%的农民工表示就业时与城镇居民同工同酬。据20##年湖南农民工监测数据显示，外出受雇农民工的劳动合同签订率达到51.5%。但是农民工的相对消费水平、居住状况等指标仍然偏低。据20##年湖南农民工监测数据，农民工的相对消费水平仅为37.8%，在务工地拥有自购住房的农民工比例仅为0.27%，在外租房的农民工比例也仅为26.8%。

三是公共服务与政治参与度（Ｓzz）最低，仅为31.8%。农民工参加城镇保险、享受住房保障和政治参与情况较差。据20##年湖南农民工监测数据显示，单位或雇主为受雇农民工购买养老保险、医疗保险和失业保险的比例分别仅有12.7%、14.4%和7.5%。在本次调查中，仅有7.4%的受访农民工表示享受过住房补贴或廉租房等住房保障政策，仅有14.7%的受访农民工表示参加过务工地的选举或被选举活动，仅有15.2%的受访农民工表示参加过务工居住地社区的管理活动。这说明制度因素和政府公共服务缺失是制约农民工市民化的最主要因素，应努力加大相关制度改革，推进政府公共服务均等化，大力提高政府对农民工的公共服务水平和农民工的政治参与程度。

四是社会认同度（Ssh）偏低，为36.1%。本次调查显示，业余时间一般和城里的朋友一起活动的农民工比例仅为14.1%，经常参加或一般参加社区组织的文体活动的农民工比例仅为14.3%，只有27.5%的农民工认为城里人对自己没有偏见。这说明城市社会中市民对农民工的排斥较严重，农民工融入城市社会较为困难。

五是自我认知度（Szw）也较低，为48.1%。这在四个维度的市民化指标中居第二位，高于政治层面和社会层面的市民化程度，农民工市民化的意愿较强烈。受访的农民工有47.5%的表示坚决或尽量留在城市，仅有24.1%的表示一定回或挣够钱就回农村，28.4%农民工表示不好说；认同自己是城市人的农民工比例偏低，受访的农民工中仅有37%非常认同或比较认同。

2.不同年龄群体的市民化程度分析。将农民工按年龄分类，来计算农民工市民化整体情况（Ｓ）和经济支撑（Ｓjj）、公共服务与政治参与（Ｓzz）、社会认同（Ssh）和自我认知（Szw）四个维度的市民化情况。可得出图2：

　图２ 不同年龄段农民工的市民化程度

区分和识别农民工群体及其市民化程度，可以从年龄和文化程度两个方面得到进一步的结论。

从年龄看，不同年龄群体的农民工市民化程度在综合指标和经济支撑、公共服务与政治参与、社会认同和自我认知四个维度方面呈现以下几个特点：

一是从农民工市民化整体水平看，30岁以下的新生代农民工的市民化程度最高，为46%。其主要原因是新生代农民工的相对消费水平较高，一般没有适龄上学的子女，基本上不存在子女在务工地上学困难的问题，融入城市社会的程度较高，市民化意愿较强。其经济、政治和社会层面的市民化程度在四个年龄段的农民工中得分都最高，分别为56.4%、37.4%和41.1%；其次是50岁以上的农民工市民化程度较高，为43.6%；第三是40－49岁的农民工，为43.1%；最低是30－39岁的农民工。50岁以上的农民工的市民化程度较高的原因主要是其一般没有适龄上学子女，基本上不存在子女在务工地上学困难的问题。同时本次调查对象排除了打零工的农民工，调查的50岁以上的农民工基本上都是外出从业时间较长的人，其市民化的经济基础和意愿也较强。30－39岁的农民市民化程度最低的原因主要是其大多数有适龄上学的子女，其子女在务工地上学的困难最大。据本次调查显示，86.3%的30－39岁农民工有适龄上学子女，65.2%的40－49岁农民工有适龄上学子女，30.9%的16－29岁农民工有适龄上学子女，仅19.5%的50岁以上农民工有适龄上学子女。

二是从经济支撑层面看，各年龄阶段的市民化程度均超过50%。其中，16-29岁的市民化程度最高，为56.4%，主要原因是他们相对收入和相对消费水平较高，受到的户籍歧视以及同工不同酬现象较少。

三是从公共服务与政治参与层面来看，呈现两头高中间低的特点。其主要原因是30岁以下和50岁以上的农民工，一般没有适龄上学子女，基本上不存在子女在务工地上学难的问题。

四是从社会认知层面来看，年轻农民工的市民化程度较高。其原因主要是年轻的农民工更容易得到城市社会的认同，更容易融入城市社会。在调查农民工的社会交际时，“业余时间一般和城里的朋友一起活动”比例最高的是16－29岁农民工，为24.2%；30－39岁和40－49岁的比例相当，分别为11%和12.1%；比例最低的是50岁以上农民工，仅为5.7%。

五是从自身认知层面来看，不同年龄段农民工的市民化程度相差不大。主要因为年轻的农民工市民化意愿强,但对当前生活满意度较低。受访的农民工中回答“坚决留在或尽量留在城市”比例较高的是16－29岁和30－39岁的农民工，分别为49.5%和53.4%；比例较低的是40－49岁和50岁以上的农民工，分别为43.4%和35.6%。受访的农民工中表示对当前生活状况非常满意或比较满意的比例较高的是40－49岁和50岁以上的农民工，分别为62.6%和58.6%；比例较低的是16－29岁和30－39岁的农民工，分别为37.6%和51.8%。同时,不同年龄段受访的农民工“认同自己是城里人”的比例都偏低，均在35%左右。

3.不同文化程度群体的市民化程度分析。将农民工按文化程度分类，来计算农民工市民化整体情况（Ｓ）和经济支撑（Ｓjj）、公共服务与政治参与（Ｓzz）、社会认同（Ssh）和自我认知（Szw）四个维度的市民化情况。可得出图3：

图3 不同文化程度农民工的市民化程度

从文化程度看，不同文化程度的农民工市民化程度在综合指标和经济支撑、公共服务与政治参与、社会认同和自我认知四个维度方面呈现以下几个特点：

一是从农民工市民化整体水平看，呈现文化程度越高其市民化程度也越高的正相关特点。主要原因是文化程度越高的农民工，其经济层面和自身层面的市民化程度也越高。如图3所示，大专以上文化程度农民工的Sjj和Szw分别为58.2%和53.9%，较初中以下文化程度的农民工分别高11.2个百分点和5.5个百分点。

二是从经济支撑层面来看，文化程度越高的农民工市民化程度也越高。其原因主要是文化程度较高的农民工其就业障碍较小，面临的就业不公平现象较少，工作稳定性较高，相对收入水平也较高。本次调查显示，大专以上文化程度的农民工在过去的一年中没有或仅更换一次工作的比例为71.1%，较高中或中专文化、初中以下文化程度的农民工分别高7个百分点和41.7个百分点。

三是从公共服务与政治参与层面来看，呈现出两头高中间低的特点。大专以上文化程度的农民工的市民化程度最高，为35.9%。主要是其政治参与程度较高。本次调查显示，大专以上的农民工参与社区管理活动的比例为22.4%，较高中或中专、初中以下文化程度的农民工分别高5.8个百分点和11.5个百分点。初中以下文化程度农民工的政治层面市民化程度较高，为33.1%。其原因主要是该群体收入水平较低，其享受住房保障政策的比例较高，为28.9%，较高中或中专、大专以上文化程度的农民工分别高22.9和20.3个百分点。

四是从社会认知层面来看，呈现出两头高中间低的特点。主要原因是受访的高中或中专文化程度的农民工交际圈较窄，业余时间一般自娱自乐、和家人一起娱乐或没有娱乐的比例累计为62.8%，较初中以下文化程度和大专以上文化程度的农民工分别高51.9个百分点和9.8个百分点。

五是从自身认知层面来看，文化程度越高的农民工的市民化程度也越高。主要原因是文化程度较高的农民工，其市民化意愿更强。本次调查显示，大专以上文化程度的受访农民工回答“坚决留在或尽量留在城市”的比例为59.5%，较高中或中专、初中以下文化程度的农民工高12个百分点和27.7个百分点。

根据上述数据和分析，可以看到，现阶段湖南农民工市民化已具备一定的经济基础，农民工市民化的意愿较强，市民化的最大阻碍因素是户籍、社保、教育等制度因素和城市对农民工公共服务方面的差别化对待。随着我国人口结构的变化，我国劳动年龄人口呈现减少趋势，农民工的权益保障和收入水平也将进一步提高。特别30岁以下的新生代农民工的增加，有较高文化程度、受过职业技能培训的农民工群体的壮大，农民工市民化将进入一个较快发展阶段。如能不失时机地深入推进城乡户籍、社保、教育及农村土地制度等方面的改革，不仅会极大地提升我国以人为本的城镇化水平，而且在释放巨大改革红利的同时也将催生新的人力资源红利，顺利跨越刘易斯拐点和中等收入陷阱。

三、政策建议

（一）分类指导，有序推进农民工市民化

农民工按流动程度和生存状态差异分为三种类别。一是基本融入城市的农民工，在城市有固定住所，稳定的工作和收入。二是具有一定流动性的农民工，工作和收入相对稳定，但没有固定住所。三是季节性务工农民，以农业为主，务工只是增加收入的手段。针对不同类别的农民工应采取不同措施。第一类农民工已基本融入城市，应尽快将其转化为市民。第二类农民工市民化意愿强，但市民化能力较弱。应加大政策支持力度，着力提高其职业技能，解决社保、医疗、住房等问题。第三类农民工，重点在于解决同工同酬、子女入学问题，保障其合法权益。

（二）解放思想，深化相关领域制度改革

1.推进户籍制度改革。根据大、中、小城市发展规划有步骤地推进户籍制度改革：一是落实全面放开小城镇和小城市落户限制政策，允许人口自由流动。二是降低中、大型城市落户门槛。三是加强城市公共服务能力建设，使社保、医疗、教育等相关福利与户籍脱钩。四是进一步完善身份证和居住地登记管理制度，适时取代户籍管理制度。

2.改革土地制度。一是着力推行农村土地使用权的确权颁证，完善农村土地使用权流转的法律法规。二是允许农村土地使用权的转包、出租、入股，试行土地使用权的自由买卖，促进农村土地使用权的有效流转。三是推动农村土地使用权的长期化。

3.改革就业和社会保障等配套制度。关键是取消与户籍相关联的各种差别性政策。一是完善劳动就业法规，严禁地域、身份等就业歧视，实现农民工与普通市民的同工同酬。二是尽快实现社会保障与户籍脱钩，研究出台社会保障“费改税”的征管办法，缩小地区差距，促进跨地域流转,实现同工同保障。三是改革招生制度，逐步取消大中小学校招生的户籍限制，目前重点是着力解决农民工子女上学难问题。

4.改革城镇行政管理制度。完善政治参与体制，拓宽参与渠道，研究出台农民工参与务工地城市管理、社区管理和享受当地市民同等的选举权、被选举权、监督权等政治权利的办法。

（三）创造条件，促进农民工市民化进程

1.大力推进农业现代化，促进城乡统筹发展。一是要大力促进农村土地流转，积极引导社会资本投资现代农业，大力提高农业机械化和规模化水平，努力推进农业产业化。二是要加大对农村公共服务的投入力度，扩大农村社会保障覆盖面，提高农民社会保障水平，提高农村公共基础设施建设水平。

2. 加强农村教育，加大农民工职业培训。一是增加农村基础教育投入，改善农村地区的教育状况，提高新一代农村居民、以及新生代农民工的文化教育水平。二是要进一步加强农民工职业培训和就业服务，提高农民工的就业能力。

3.加强政府引导和服务，营造促进农民工市民化的社会环境。各级政府要带头转变认识，加大宣传和教育，对农民工树立起包容、开放和服务的思想，加大对农民工合法权益的保障力度，帮助农民工提升能力，转变观念，共同营造文明、和谐、包容的社会环境。

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[1]本报告由国家统计局综合司和国家统计局湖南调查总队联合完成，研究结论仅代表课题组观点，未经同意，请勿转载。