环境公益诉讼研究——以制度建设为中心 徐翔民

概述围绕环境公益诉讼的原告资格、客诉范围、救济方式、具体程序以及构建路径进行了分析和论证，特别是用环境责任论说明环境公益诉讼原告资格的来源。在此基础上，论证了我国建立环境公益诉讼制度的必要性和紧迫性，并结合我国近年来出现的环境公益诉讼活动，分析了现行法律对环境公益诉讼支持不足的缺陷和原因，并在借鉴国外先进的环境公益诉讼制度的运行状况提出有益的建议。

全书从环境公益诉讼的理论基础、我国建立环境公益诉讼制度的必要性、我国环境公益诉讼的理论研究现状和实践现状、国外环境公益诉讼制度、我国现行法律中的环境诉讼依据以及环境公益诉讼原告的选择、可诉范围与救济方式、诉讼程序和建立我国环境诉讼制度的路径等十个章节进行了分析和论证。

第一，关于环境公益诉讼的理论基础。

首先界定了环境公益诉讼的概念，从主体的构成来看，“公益”可以划分为集体利益和多个人的利益两类，前者是一种整体利益，后者是多个人的利益。因此，环境公益也可以分为两类，一类是公共的环境利益，一类是多个人的环境权益。比如以汪劲先生为代表的人提起的鲟蝗鱼之诉就是公共的环境利益，而以公益名义进行的赔偿之诉大多属于个人的环境权益。它们是两种性质不同的利益，作为某个集体的共同利益的公益才是真正的公益，而作为多个人的利益的公益实际上是一种私益。多个人的利益之所以被认为是公益诉讼案件，主要的依据是这种利益涉及的人数多，有时候受害人的多少还不具确定性。环境公益性质的这种差异必然影响到对起诉主体的选择。在以维护作为多个人利益的公益为目标的诉讼中，这种诉讼的私益本质要求起诉者如果不是专门的国家机关，则一定是与可诉内容有利害关系的主体。而在以维护集体共同利益为目标的诉讼中可以适量“尽可能多的”起诉主体这一原则。

其次，介绍和分析了公共信托理论、私人检察总长理论、私人实施法律理论和环境权理论。并认为公共信托理论和环境权理论不能自圆其说，不能对环境公益诉讼提供理论支持，而私人检察总长理论、私人实施法律理论在本质上是权力论，而非权利论。

第二，关于环境公益诉讼制度建立的必要性。

首先，我国现行的环境保护手段难以有效保护环境公益。事实和实践证明，我国长期以来实行的国家环境管理单轨运行机制难以达到保护和改善环境的目的。由于政府自身的局限性，政府在环境保护中经常表现出“失灵”。

其次，在行政手段难以奏效的情形下，我国现行的诉讼制度同样也不足以保护环境公益。我国现有的民事和行政诉讼的提起都是建立在致害人与受害人明确特定的基础之上，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚的是侵害人身、财产权利的特定行为的具体行为人。民事诉讼的事后补救性质与环境公益的价值不可衡量性和损害后果难以消除性相矛盾，因此，通过事后的补偿救济去保护环境公益犹如缘木求鱼。

再次，环境公益诉讼制度具有独特的环境公益保护功能。它有助于实现司法权对行政权的监督制约，纠正和预防政府在环境保护中的“失灵”；能够对环境损害加以有效的预防；可以促进环境保护政策的制定的改进；能够促进和调动社会公众参与环境保护。

第三，介绍了我国环境公益诉讼研究现状。重点介绍了国内环境诉讼研究动态、国内研究者对环境公益诉讼的概念界定及研究思路、国内研究者对“环境公益诉讼理论基础”的研究、国内研究者对我国建立环境公益诉讼制度提出的立法建议等几个方面。

第四，我国环境公益诉讼的实践现状。

首先，与我国每年数量庞大的行政诉讼案件以及环境纠纷发生数量相比，我国环境公益行政诉讼结案数非常少。分析了环境公益行政诉讼不发达的主要原因是：法律对环境公益行政诉讼缺乏明确的规定；司法政策，特别是行政诉讼案件审理政策地方化；法官职业权益缺乏相应的制度保障；地方政府对司法审判的不当干预；以及环境信息公开制度存在缺失难以支持民众提起环境公益行政诉讼等。并对环境公益行政诉讼难提出了三点改进建议。

其次，从微观和宏观的角度，考察和分析了我国环境公益民事诉讼在实践中的不足。带有环境公益民事诉讼性质的案件也已经在国内陆续出现，但在司法实践中存在着许多问题。从微观上看，存在原告主体范围、原告资格不确定导致其诉讼资格在司法实践中被质疑，环境损害赔偿范围不明确以及缺乏可操作性，救济方式以补偿性救济为主不适宜维护环境公益等不足。从宏观上考虑，我国环境公益民事诉讼的司法现状存在的不足主要表现在：法律规则严重的供给不足、大量的法律规则缺乏实效、相关环境监管部门严重不作为。

第五，对国外环境公益诉讼制度的考察。主要对美国、欧洲、日本和印度等环境公益诉讼制度相对完善的国家和地区的环境公益诉讼制度进行了考察和介绍。

首先，是美国环境公民诉讼制度。美国的公民诉讼条款散见于《清洁空气法》、《清洁水法》、《超级基金法》等十六部联邦环境法律中。而在美国环境法律中，环境公民诉讼制度是一项最重要的环境保护制度。环境公民诉讼的主要内容包括原告、被告、可诉范围、诉讼类型、公民诉讼的限制、管辖法院、判决类型、保护美国政府利益、参加诉讼、诉讼费用和不得限制其他权利等十一项。

其次，欧洲的环境公民诉讼制度，主要考察了瑞典、德国、意大利、葡萄牙、法国、英国和俄罗斯等国家的相关制度，并以《胡奥斯公约》为主线介绍了欧盟层面的环境公益诉讼制度。

再次，是印度的环境公益诉讼制度。印度的公益诉讼是从宪法诉讼转化而来，实质上属于司法审查的范围。其制度以美国公益诉讼为蓝本，又独具印度特色，如印度创立了是新管辖权制度和调查委员会制度。

第六，我国现行法律中的环境诉讼依据考查。主要是从我国宪法和环境保护基本法；对污染防治法、自然资源法、生态保护法和环境退化防治法等环境事务法；对环境规划法、环境规制与许可法等环境手段法；我国参加的国际条约中的环境诉讼依据进行了考查和分析。

首先，宪法并未直接宣布建立环境公益诉讼制度，也没有条款隐含此项条款，但是，依据我国宪法的现有规定，国家可以通过立法建立环境公益诉讼制度。而《环境保护法》第六条并未明确规定环境诉讼的诉权，但是，确立了公众参与环境管理参与权——检举，为立法上进一步规定公众提起环境诉讼的诉权提供了现行法的支持。《环境保护法》第41条实际上没有赋予单位或个人提起环境诉讼的权利，而且与《环境保护法》确立的“预防为主”原则也是相违背的。

第七，关于环境公益诉讼原告的选择。原告资格的明确是建立环境公益诉讼制度首先要解决的问题。我国的环境公益诉讼的原告范围在现阶段可以界定为公民、检察机关、环境行政管理机构以及非政府组织。

第八，关于环境公益诉讼的可诉范围和救济方式。

首先，从理论上说，任何法律主体对环境造成损害或有损害之虞的行为都可以被纳入环境公益诉讼的可诉范围。但是，即使在国外，这种抽象广泛的客诉范围并没有在相关立法和司法实践中得到普遍的支持。因此，在确定环境公益诉讼的可诉范围时应当考虑以下因素：要考虑起诉案件的环境公益性、要考虑行政权与司法权之间的关系、要考虑公众环境利益与行政权、司法权之间的关系、要考虑环境损害后果的难以恢复性，甚至是不可逆性；环境损

害，也是在确定环境公益诉讼可诉范围时应当考虑的因素、要考虑我国行政机关的法制意识和依法行政的水平、要考虑我国广大民众的法制意识和权利意识等几个因素。

其次，关于环境公益诉讼的救济方式。传统的民事诉讼和行政诉讼以损害赔偿和强制排除侵害为主要的救济方式。在环境公益诉讼中，仅仅依照传统的权益救济方式保护环境是远远不够的。环境公益损害的救济方式是在诉讼中以诉讼请求的形式体现的。传统诉讼制度中，原告的诉讼请求以原告在实体法伤的原权救济请求权为基础，但是，对于环境公益诉讼而言，

却并不如此。提起环境公益诉讼的公民、环保团体等非政府机构对于环境公益本身并没有区别于任何其他人的特殊权利。因此，需要分析引起环境公益损害的不同的原因和具体情形，设置不同的救济方式，更好的保护环境。（根据提起环境公益行政诉讼的原因，正对政府部门的具体行政行为，保护环境公益行政诉讼的救济方式有：撤销环保部门对第三人的许可、批准；责令环保部门不得向第三人授予开发自然资源、排污许可证；责令环保部梦修改环境行政许可内容；责令环保部门采取环境治理措施；责令环保不门公开有关第三人生产经营的环境信息。针对环保部门抽象的行政行为，应责令被告在一定期限内制定合理的环境标准、环境规划、环境监测、环境经济激励等良好的环境政策，通过环境公益行政诉讼的方式，监督、促请政府部门制定良好的环境政策。环境公益民事诉讼中的救济方式主要有排除妨害包括预防性禁令、纠正性禁令、赔偿替代性禁令和损害赔偿以及民事罚金）。

还有，关于我国未来环境公益损害救济方式体系的构建。应针对缺乏环境公益诉讼制度和独立的环境损害救济制度等我国环境保护法律上的空白和不足，采取责令制定与事实良好的环境政策、办法预防性禁令、损害赔偿等措施，同时要细化环境损害救济方式的使用条件，加强环境损害救济方式的执行。

第九，关于环境公益诉讼程序。主要从案件的受理与管辖、诉讼前置程序、特殊设立程序和案件争议事项的裁决四个方面来探讨了分别建立环境公益民事诉讼和环境公益行政诉讼程序的必要性、特殊性以及具体路径。

首先，关于环境公益诉讼的起诉条件，要求原告有诉的利益，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实、理由，属于人民法院受案范围，经过前置程序处理等条件。其中“诉的利益”应理解为通过环境公益诉讼防治对环境资源造成损害，实现环境保护的正当性和必要性，而不应局限于我国目前民诉法和行政诉讼法上“原告必须与本案有直接利害关系”和“直接约束原告的具体行政行为”。

其次，关于案件的管辖。环境公益民事诉讼案件在地域管辖上，从公平正义以及最大限度调动原告积极性的角度出发，应该改变民事诉讼案件中，原告就被告的模式，而采取“选择模式”，即由原告在起诉前，选择在原告所在地、被告所在地或者环境损害行为地人民法院管辖，一旦选定，则不能随意变更。在级别管辖上，应由中级人民法院一身管辖。传统的行政诉讼案件在地域管辖上一般仍然遵循了“原告就被告”原则，对于环境公益行政诉讼则的管辖不宜采用这种的规定，不能规避地方保护主义和便利受环境污染侵害的公民、法人和其他组织进行诉讼，因此，应该根据被告的不同行政级别，分别由省高院或者最高院指定本省或本国的其他中院管辖。至于环境公益行政诉讼的级别管辖，同样由中级法院作为初审法院比较合适。

还有，关于环境公益诉讼的前置程序，其意义是不言自明的。国外有有关于环境公益诉讼前置程序的相关规定。美国的联邦环境公民诉讼条款一般都要求公民诉讼的原告在提起环境公益诉讼之前应当先履行起诉前通知的前置程序，即在通知发出后一定期限内，不得提起公民诉讼。而在我国法律中已有的诉讼前置程序也可以有借鉴之处。比如说我国《劳动法》中劳动仲裁就是劳动争议诉讼制度的前置程序。因此，我国的环境公益诉讼前置程序应包括以下内容：通知和举报程序、环境行政公益诉讼中的行政复议前置程序、公民向检察机关提出建议、前置审查起诉程序。

再次，关于环境公益诉讼案件审理程序的特殊性主要体现在强制答辩制度、举证责任分配制度、特殊时效制度等。

 

第二篇：环境监督员制度建设试点工作总结

五、环境监督员制度建设工作总结

XXXXX有限公司按照XX市环保局的要求，于XX年XX月份正式启动了“企业环境监督员制度建设”的试点工作。XX月来，公司按照《企业环境监督员制度建设指南（暂行）》的有关要求，结合公司的具体实际，对公司原有的环保管理制度资料进行了整理，建立了企业环境监督员制度，并进一步完善规范了企业环境管理制度，使公司的环境管理体系逐步走向制度化、标准化和科学化。现将开展试点工作以来的有关情况总结如下：

一、试点工作的开展情况

1、领导高度重视，加强环保管理队伍建设。在推进环境监督员制度建设的工作中，公司领导高度重视此项工作，把环保工作纳入重要议事日程，为公司积极推行环境监督员制度建设，奠定了坚实的基础。

2、完善组织机构，落实工作责任。公司在原来的安全生产委员会的基础上，设置了环境监督员办公室，完善了企业环境管理责任体系，进一步落实了各级管理人员的环境监督保护工作职责。

3、建立健全管理制度，促进管理规范化。对照《企业环境监督员制度建设指南（试行）》的有关要求，认真整理了公司现有的各项环保管理制度，对不符合要求的管理办法进行了修订，

对于不健全的管理制度，公司结合自身实际进行了完善，制定了环保设施保养管理制度、环保设施设备运转巡查制度、环境宣传教育和培训制度、环境报告制度和环境监督员管理制度等。

4、环保管理人员履职履责，促进环保工作上台阶。自试点工作开展以来，各级环保管理人员按照工作职责的要求，认真履行职责，加大了对公司环境保护的工作力度。一是加强对生产车间的环保工作检查，促进各项制度的落实和隐患整改；将日常检查和专项检查有机结合，及时发现问题，解决问题；对于较大的环境安全隐患，认真落实整改措施，积极协调有关部门及时整改，确保各项工作的有序开展。二是加强了对环保设施的运行管理，督促、指导环保设施操作人员严格按照操作规程，履行好工作职责，认真填写各项原始记录，加强环保设施的维护保养，及时报告和处理设备故障，保证了设备的完好率和运行率。

二、试点工作的效果

1、通过试点工作的开展，进一步增强了公司各级管理人员贯彻执行国家的环保方针和法律法规的自觉性和坚定性，增强了管理人员的管理意识和责任意识，为搞好企业环境保护奠定了坚实基础。

2、通过试点工作的开展，进一步增强了广大员工的环保意识和员工遵章守纪的自觉性，规范了员工的行为习惯，从而调动了员工的生产积极性。

3、通过试点工作的开展，进一步规范了公司的各项环保管理制度和管理台帐。极大地加快了公司向环保标准化管理的步伐，为公司的环境管理体系建设、认证提供了坚实的保证。

三、存在的问题

公司自开展“环境监督员制度建设”试点以来，虽然在环保管理方面取得了一些成绩，但还存在许多不足，主要表现在：

1、员工的环保意识还需进一步加强，在落实环保设施运行管理制度中还需进一步规范，克服乱堆、乱放和随意丢弃废物的现象。

2、管理人员的工作职责还需进一步细化，履职履责方面还需要进一步增强工作的主动性，提升处理问题和解决问题的能力。

3、管理制度和管理台帐以及各种原始记录，还存在许多漏洞和不完善的地方，需要不断改进和完善。

上述存在的问题，我们将在今后的工作中逐步加以改进和完善。

随着企业的发展和社会的进步，环保管理标准化建设已经成为企业发展的目标，我公司将秉承对社会、对企业、对员工负责的态度，一如既往的重视环境保护，总结过去的成果，学习外部的成功经验，牢固树立企业的环保形象，积极响应国家政策，配合各级环保部门加大力度，在抓好企业经济发展的同时，抓好企

业的环保治理，实现公司高效、节能、环保可持续发展。

XXXXX公司

XX年X月XX日